Archiv der Kategorie: Vereinte Nationen

How Germany advocates for the protection of aid workers in the Security Council

How Germany advocates for the protection of aid workers in the Security Council

By Dr. Charlotte Dany

Germany has made the facilitation of humanitarian aid to one of its headline goals for its 2-year seat on the UN Security Council from 2019-2020, and a main theme for its shared Security Council Presidency with France in March and April this year. With this move, Germany decidedly contributed to make the delivery of relief to suffering populations an issue of ‘high politics’. It gives humanitarian aid the salience it deserves, given the rising needs of people in humanitarian crises, as well as the constant violation of humanitarian law. Germany in particular focuses on protecting aid workers by promoting the humanitarian principles. However, this approach is insufficient and contradicted by other international humanitarian aid policies.

The rising civilian casualties of extended wars and armed conflicts, as well as increasingly deadly natural disasters make humanitarian aid an ever-more important issue of international peace and humanitarian politics. However, despite this rising need for humanitarian assistance, providing aid becomes increasingly dangerous and impossible in certain high-risk environments. Targeted attacks against aid workers and infrastructure are a constant problem, which receives increasing attention.

Aid workers are killed, injured or kidnapped, mostly in South Sudan, Afghanistan, Syria, the Democratic Republic of Congo, and Somalia. According to the Aid Workers Security Report 2017 by the Humanitarian Outcomes research and consultancy group, perpetrators are dominantly non-state armed groups. Moreover, aerial bombings by Russia and the United States killed a particularly large number of aid workers and destroyed medical facilities in Syria and Yemen. At the beginning of April 2019, Germany and France reported “139 attacks on medical facilities last year, in which more than 300 people were killed or injured” in Syria alone. Humanitarian Outcomes ranks South Sudan as the most dangerous place for aid workers, documenting an especially steep increase of violent attacks between 2016 and 2018.

Protection of aid workers as main objective

In such situations, humanitarian aid organizations may decide to withdraw their staff fully from certain countries or regions because of the attacks, as Médecins Sans Frontières did in Afghanistan in 2004 and Somalia in 2013. This is particularly worrisome as the local population often remains highly dependent on humanitarian assistance: Following its independence in 2011, South Sudan, for instance, experienced a violent civil war that cost the lives of hundreds of thousands and displaced millions of people. To make matters worse, famines contributed to the complex humanitarian crisis. Attacks against aid workers therefore do not only hurt the aid workers and organizations, but they also contribute to the suffering of already highly vulnerable people in conflict zones. The attacks effectively prohibit access to affected populations and lead to a deterioration of the situation for a wide group of people.

Therefore, it is highly justified that Germany, for its two-year term on the UN Security Council as well as its shared German-French Presidency in March and April this year, focuses on the promotion of the humanitarian system. This accords with Germany’s and other state’s increasing willingness to allocate more resources for humanitarian assistance, among others in Syria, Chad, Iraq, and Yemen. To make sure that these resources actually reach those in need, it is necessary to protect aid workers. Foreign Minister Heiko Maas consequently advocates for the protection of humanitarian aid workers and humanitarian aid infrastructure, alongside facilitating access to affected populations in armed conflicts and strengthening the application of humanitarian law

Protecting aid workers through enhancing the humanitarian principles?

Germany’s approach to protecting aid workers centrally focuses on strengthening the humanitarian principles of neutrality, impartiality, and independence. In his speech at the UN Security Council on April 1st 2019, Minister Maas emphasized that these humanitarian principles „are not an end in themselves. They protect the lives of aid workers – and the people they help”. He therefore suggested to provide better information on international humanitarian law and the humanitarian principles, and to sanction norm violations.

While he announced more concrete measures for the coming months, so far Minister Maas mostly advocates to improve knowledge: knowledge of the attacks, for example through Fact Finding Missions, as well as knowledge of the humanitarian principles and international humanitarian law. Yet, while increasing knowledge is certainly important and laudable, the focus on the humanitarian principles is insufficient, in particular when it is undermined by other policies that affect humanitarian aid.  Indeed, Germany’s broader humanitarian aid policies, also in the context of recent EU and UN strategies, risk undermining the intention to protect the lives of aid workers.

The problem of protective principles

Foreign Minister Heiko Maas follows a widespread assumption on the security of aid workers: namely, that the humanitarian principles serve as ‘protective shields’ against attacks. Sticking to the humanitarian principles, visibly showing the insignia of humanitarian aid (such as the Red Cross), as well as teaching others about these principles ought to ensure that aid workers in the course of helping others, as well as their hospitals and trucks, do not become targets. In turn, it is commonly assumed that attacks occur, because the humanitarian principles disintegrate, for example through processes of politicization and militarization.

Politicization refers to the observation that humanitarian aid has become an instrument of foreign policy, more recently during the Global War on Terror. Militarization means that, consequently, the actions of humanitarian and military actors blur. Thus, the humanitarian principles should most importantly ensure that aid workers keep their separate identity, as best as possible, to avoid a blurring of lines between them and the actions of states and military actors. Especially in the view of humanitarian aid organizations, such a commingling is the main problem for the security of aid workers. Ironically, Germany’s and the EU’s humanitarian aid policies, as well as UN counterterrorism policies contributed to the problem in the past years.

The EU promoted the integration of humanitarian aid in a comprehensive security strategy in its Comprehensive Approach, thereby blurring the lines of military actions, development cooperation, and humanitarian aid. In addition, the EU and also Germany strongly focus on the prevention of conflicts, whereby humanitarian aid becomes a means of conflict prevention. For example, it may contribute to reducing the causes of flight and migration (Fluchtursachenbekämpfung). However, the use of humanitarian aid for conflict resolution or as an instrument to reach foreign policy goals reinforces the politicization of humanitarian aid, as well as it increases its militarization.

For this reason, the International Committee of the Red Cross (ICRC) very recently objected the UNSC Counterterrorism Resolution 2462 (2019), as it “can criminalize and restrict humanitarian action”. These international and national policies affect humanitarian aid practice and illustrate the tension between Germany’s willingness to protect aid workers and its tendency to blur the lines between political, military and humanitarian action.

In sum, while Germany insists on promoting the humanitarian principles to secure aid workers, its policies include humanitarian aid as tools for conflict prevention and conflict resolution, thereby risking to contribute to a further blurring of lines between humanitarian and military action that causes at least some of the security problems in the first place. To achieve more security for aid workers, Germany should focus on keeping humanitarian aid separate from military actions and avoid being part of the problem.

This article was first published on the PRIF-Blog.
We are glad to have the permission to repost it here.
Link: https://blog.prif.org/2019/05/14/how-germany-advocates-for-the-protections-of-aid-workers-in-the-security-council/

 

Dr. Charlotte Dany

Dr. Charlotte Dany is Managing Director of the Peace Academy Rhineland-Palatinate (Friedensakademie Rheinland-Pfalz) at the University of Koblenz-Landau. Formerly, she was a postdoctoral researcher and lecturer at Goethe-University Frankfurt and holds a Ph.D. from the University of Bremen. Charlotte Dany is an expert on humanitarian aid, development cooperation, information and communication politics, as well as on the role of non-governmental organizations (NGOs) in global governance.

Mehr Schein als Sein. Geschlechtergerechtigkeit in den Vereinten Nationen

Mehr Schein als Sein. Geschlechtergerechtigkeit in den Vereinten Nationen

Von Manuela Scheuermann 

Die Vereinten Nationen  bemühen sich redlich, Maßnahmen zu mehr Geschlechtergerechtigkeit in allen Teilen der Welt anzustoßen. Doch sie selbst verharren  in tradierten Mustern – mit tiefgreifenden Folgen für die Geschlechtergleichheit in der eigenen Organisation. Mögen jüngste Entwicklungen, wie die Geschlechterparität in einigen großen Sonderorganisationen, ein positiveres Bild einer gender-sensiblen UN zeichnen, so zeigt doch gerade der wichtige Tätigkeitsbereich „Frieden und Sicherheit“, dass die UN noch einen langen Weg vor sich haben. Systemische Hindernisse auf politischer und bürokratischer Ebene verhindern Geschlechtergerechtigkeit innerhalb der Weltorganisation.

Eine Weltorganisation setzt Normen

Die United Nations (UN) inszenieren sich seit geraumer Zeit als Vorreiterin, Vordenkerin und Normsetzerin für Geschlechtergerechtigkeit. Seit dem Amtsantritt von Antonio Guterres wurden die Appelle der UN an die Staatengemeinschaft, Gender-Belange ernst zu nehmen, noch lauter. Anlässlich des Weltfrauentags 2019 unterstrich der UN-Generalsekretär, die Förderung der weiblichen Hälfte der Weltbevölkerung sei essentiell für den globalen Fortschritt. Dies ist insbesondere in dem für die Vereinten Nationen konstitutiven Tätigkeitsbereich „Frieden und Sicherheit“ der Fall. Fotos von Frauen in Uniform dominieren den Internetauftritt der für Friedenssicherung zuständigen Abteilung „Department for Peace Operations“ (DPO). Die Intensivierung des „Women, Peace and Security“-Programms steht auch – und gerade durch deutsche Initiativen – während der nicht-ständigen Mitgliedschaft Deutschlands von 2019 bis 2020 im UN-Sicherheitsrat hoch auf der Tagesordnung.

Dabei dominiert im UN-Diskurs ein friedenspolitisches Narrativ von Geschlechtergerechtigkeit: der Schutz von Frauen vor sexualisierter oder gender-basierter Gewalt, die Bewahrung von Frauenrechten als Menschenrechten und der Einbezug, ja die aktive Partizipation, von Frauen in allen Phasen des Friedensprozesses als zwingende Voraussetzung für einen nachhaltigen, stabilen und positiven Frieden. Frauen werden dabei in den Friedensoperationen theoretisch mittlerweile alle Rollen zugedacht, die Männern von Beginn an zustanden. Frauen sollen als Vermittlerinnen in Friedensverhandlungen, als Kandidatinnen für Wahlen, und als Polizistinnen und Soldatinnen zu UN-Friedensoperationen beitragen. Sie alle sollen als Vorbild, als „role model“, dienen, aber auch die Kommunikation mit der weiblichen Bevölkerung in den Einsatzgebieten erleichtern. Frauen bringen einzigartige Fähigkeiten in Friedensprozesse ein. Deshalb sind Anstrengungen für Gender-Parität, Gender-Mainstreaming und Gender-Sensibilität wichtig. Das ist die Botschaft der United Nations.

Gender-Misere in UN-Friedensoperationen

Sieht man jedoch hinter diese glitzernde Fassade, zeigt bereits der Blick auf die Verhältnisse innerhalb der Weltorganisation, dass Worte und Taten noch immer stark auseinanderklaffen. Auch wenn der Anteil von Polizistinnen und zivilen UN-Mitarbeiterinnen stetig steigt, stagniert der Anteil an Soldatinnen in UN-Friedensoperationen auf niedrigem Niveau. Seit mehr als einem Jahrzehnt verharrt er bei etwa vier Prozent. Die Appelle des UN-Generalsekretärs scheinen vor allem in militärischen Belangen ungehört zu verhallen. Er mahnte anlässlich der letztjährigen Generaldebatte zu „Women, Peace and Security“ an, die UN würden sowohl ihre Glaubwürdigkeit als auch ihre Fähigkeiten zum Schutz der Zivilbevölkerung verlieren, wenn die UN-Blauhelmkontingente weiterhin fast ausschließlich männlich werden. Gerade der Schutz-Aspekt ist ein zentraler Aufgabenbereich der UN-Peacekeeper und gerade hier leisten weibliche Soldatinnen einen essentiellen Beitrag. Nachweislich sinkt die sexualisierte Gewalt gegen die weibliche Zivilbevölkerung, das Vertrauen in die UN-Friedensmission steigt und das Fehlverhalten der männlichen Peacekeeper verringert sich, wenn mehr Frauen in UN-Uniform vor Ort sind. Es ist also keineswegs nur ein Zahlenspiel, das die UN antreibt mehr Frauen als Soldatinnen in UN-Friedensoperationen zu entsenden, sondern die Überzeugung dass Frauen einen echten Mehrwert bringen – für die Kultur innerhalb der Mission und für die Friedensbemühungen vor Ort.

Männliche Institution verhindert Geschlechtergerechtigkeit

Der Schuldige dieser Gender-Balancing-Misere in UN-Friedensoperationen ist meist schnell ausgemacht: Es sind die truppenstellenden Staaten, die keine Frauen in die Operationen entsenden, so die landläufige, insbesondere von der UN vertretene Position. Dabei tragen die Vereinten Nationen, insbesondere das DPO, selbst einen beträchtlichen Anteil an dieser Gender-Misere. Die Verantwortung muss demnach bei beiden Protagonisten, den UN und den Truppenstellern, gesucht werden. Dies wird nicht so sehr auf dem sogenannten Makro-Level, also der politischen Ebene sichtbar, sondern auf dem Mikro-Level, den Mechanismen der bürokratischen Institution DPO.

Insbesondere das DPO pflegt noch immer einen auffallend männlichen Managementstil. Dadurch werden Frauen bewusst und unbewusst ausgeschlossen. Diese Praxis soll mit einigen Beispielen aus der Alltagsroutine der DPO veranschaulicht werden. Überwiegend männliche Leitungsgremien (1), gender-unsensible Auswahlprozesse bei der Besetzung von Posten (2) und – wie jüngst bekannt wurde – sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz (3) sind immer noch an der Tagesordnung.

(1) Das mächtige, weil für alle UN-Friedensoperationen zuständige, DPO wird von sechs altgedienten Führungspersönlichkeiten geleitet, darunter nur eine Frau. Dieses mit Männern durchsetzte Bild einer Führung verwundert nicht, und dies aus vielerlei Gründen. Zum einen ist das DPO die einzige Institution der durch und durch zivilen UN, die sich mit militärischen Fragen auseinandersetzt. Folgt man feministischen Thesen wie der einer „military masculinity“, die unter anderem von Kronsell vertreten wird, wird klar, dass die Institution Militär per se maskulin ist, und ein militärisch arbeitendes DPO demnach vor allem Männer und männliche Verhaltensweisen honoriert – von der männlichen Stellenbeschreibung bis zum männlichen Führungsstil und männlichen „leader“. Zwar arbeiten die UN in vielen ihrer Nebenorgane und Programme gegen diese „Maskulinität“ an, indem sie bewusst Förderprogramme für Frauen in Leitungspositionen auflegen. Diese zeigen aber gerade im DPO wenig Effekt. Innerhalb der Missionen kommt noch eine weitere Herausforderung hinzu, die Frauen geradezu abschreckt, in einer Führungsposition zu dienen. In den UN herrscht die Praxis vor, Leitungspositionen in UN-Friedensoperationen gewohnheitsmäßig als „no family duty“ zu kennzeichnen – also die Mitnahme von Familienangehörigen zu untersagen. Dies mag in hoch volatilen Gebieten seinen Sinn haben, möchte man die Familie nicht den Gefahren aussetzen, die gewaltsame Konflikt mit sich bringen. In Missionen, die eher beobachtender Natur sind macht das schlicht keinen Sinn. Beachtet man dabei noch, dass Leitungspositionen stets mehrjährige Stehzeiten bedeuten, die wenigsten Frau jedoch für zwei oder mehr Jahre von ihrer Familie getrennt sein möchten, liegt in UN-Friedensmissionen letztendlich eine doppelte Diskriminierung vor: die der Frau und die der Mutter.

(2) Weitere Hinderungsgründe für die Partizipation von Frauen im DPO sind die generell „männlich“ definierten Anforderungen und die Besetzungspraxis innerhalb der UN. Beispielsweise werden die Aufgaben, die im DPO und im Feld geleistet werden müssen in den Stellengesuchen der UN oftmals in einen ausgesprochen militärischen Sprachjargon eingebettet. Das ist selbst bei zivilen Tätigkeiten der Fall. Zivile Frauen werden dadurch häufig abgeschreckt. Zudem führt eine von Männern dominierte Besetzungspraxis dazu, dass Frauen zumeist auf den unteren Karrierebenen verharren. In den UN erfolgen interne Besetzungen nämlich durch informelles Mentoring – in der Regel von Mann zu Mann. Männliche Einsteiger werden von männlichen Abteilungsleitern gecoacht und für neue Positionen vorgeschlagen. Frauen bleiben in diesem männlichen Netzwerk außen vor.

(3) Dazu kommt ein die gesamte UN schwächendes System der Herabwürdigung von Frauen. Wie jüngste Studien belegen, ist sexuelle Belästigung an der Tagesordnung. Eine unter allen UN-Mitarbeiter_innen durchgeführte Befragung kam zu dem Ergebnis, dass ein Drittel des UN-Staff sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz erlebt hat. Dass nur 17 Prozent der 30.000 UN-Mitarbeiter_innen die Umfrage beantwortet hat, spricht nach Ansicht des UN-Generalsekretärs Bände. „The Guardian“ spricht in einem Artikel im Januar 2019 in Bezug auf sexuelle Belästigung in der UN von einer “Kultur der Straflosigkeit”. Die Vereinten Nationen haben ein systemisches Diskriminierungsproblem. Und dies obwohl sich die UN mit angeblich hocheffektiven Programmen gegen Diskriminierung am Arbeitsplatz schmücken.

Ausblick

Diese systemischen Stolpersteine auf dem Weg zu Gendergerechtigkeit sind den Vereinten Nationen durchaus bewusst und in vielen nicht-militärischen Bereichen sind überraschend positive Schritte hin zu Geschlechterparität zu beobachten. Doch wird sich die tiefgreifende Ungerechtigkeit, die sich besonders im DPO beobachten lässt, auch in Zukunft schwer ändern lassen. Die Vereinten Nationen sind von Männern gegründet, ein „Männerverein“ mit einer männlichen Kultur und auf einem männlichen institutionellen Pfad, von dem sie nur schwer abkehren können. Das wiegt im DPO, einer zusätzlich noch militärisch institutionalisierten Abteilung, noch schwerer.

Es muss deshalb nicht verwundern  dass – folgt man Hochrechnung der UN – das DPO Geschlechterparität frühestens im Jahre 2182 erreichen wird. Es sind die alten, einer militärisch arbeitenden Institution traditionell inhärenten Pfade, die eine geschlechtergerechte Öffnung des UN-Apparats im Bereich von Frieden und Sicherheit verhindern. Es sind eben nicht nur die offensichtlichen, entschuldigend und anklagend angeführten Argumente, allen voran der Mangel an weiblichen Soldatinnen in den truppenstellenden Nationen, die der Geschlechtergerechtigkeit im Wege stehen. Das DPO ist noch immer eine militärisch-maskuline Einrichtung. Das wird wahrscheinlich auch weiterhin so bleiben – mit allen entsprechenden Auswirkungen für einen nachhaltigen, stabilen und positiven Frieden.

 

Foto: Gerd Bayer

Dr. Manuela Scheuermann ist Post-Doc und wissenschaftliche Mitarbeiterin am Jean-Monnet-Lehrstuhl des Instituts für Politikwissenschaft und Soziologie der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Sie beschäftigt sich mit Gender-Normen in internationalen Sicherheitsorganisationen, inter-organisationalen Beziehungen und den Vereinten Nationen

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

by Enrico Carisch

Criticisms over a lack of fairness of United Nations sanctions and inconsistencies in their application are frequent and routine — and not without justification. For decades, human-rights experts have pointed to the paradox that unreliable practices, in the words of one expert, render “the UN sanctions system noncompliant with the UN’s human rights standards.”

This unacceptable paradox is mostly due to unbridled power-politics played by the permanent-five members (P5) of the Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — who blunt the aspirations of the 10 elected members to correct these failures.

According to a new study by United Nations University, a wave of “47 fair process challenges to UN sanctions from 12 jurisdictions” clog courts, revealing how often individuals and companies are confronted with an assets freeze or travel ban despite questionable evidence.

Due process standards are intended to regulate how violators are listed for targeted sanctions measures and how to remove them from such lists. A major improvement was the establishment of an independent and impartial Office of the Ombudsperson in 2009, tasked with reviewing delisting requests from UN sanctions. Never loved by the P5 and because of internal personnel shifts, the office has been vacant since August 2017.

Ideally, due process is reinforced with solid evidentiary standards that help UN experts conclude who may have violated sanctions. The standards are also strengthened by reliable methodologies for the work of experts and delegations of the Security Council’s sanctions committees. Periodic lapses in methodology or evidentiary standards — caused in almost in all cases by pressure from the P5 — leave concerns about due process, sometimes in seemingly inconsequential contexts.

One recent example is the methodology section of reports by the panel of experts on South Sudan. The experts regularly omit that there is actually no arms embargo in place in South Sudan, a result of an unresolved standoff between the proponents — Britain and the US — and Russia on the opposing side.

This presents peculiar challenges to the experts’ work because their arms specialist is nevertheless mandated to “gather, examine and analyse information regarding the supply, sale or transfer of arms and related materiel, including through illicit trafficking networks.”

The obvious contradiction of monitoring illicit trafficking without an arms embargo opens up unprecedented complexities that should be addressed with a tailored methodology. So far, readers of the reports by the South Sudan expert group must guess the basis in which the arms expert categorizes trafficking networks as licit or illicit and which networks should be reported or not.

Not surprisingly, in the experts’ most recent report (S/2017/326), “networks” are variously described with adequate factual information or a tangle of innuendo. For example, a series of paragraphs describes a possible attempt to sell Panthera armored vehicles to South Sudan by a company based in Cairo. In one paragraph, the allegation is debunked by two unspecified “sources” claiming that the alleged transaction was part of an embezzlement scheme. The expert declares in the next paragraph that the role of Egypt in the conflict of South Sudan was “a frequent source of tension in the region.”

Yet nothing in the report justifies the leap from conjectures about a private company’s activities to the expert’s swipe at Egypt. When the report was published, the Egyptian delegation at the UN was justifiably enraged but received little sympathy from the P5.

It is an unfortunate reality that allegations based on unsubstantiated affiliations or circumstantial evidence are found in UN expert monitoring reports more often than they should.

The most recent case is found in the latest report of the expert group on Yemen. On the one hand, the experts say of ballistic missiles fired by Yemen’s Houthi fighters into Saudi Arabia that “as of yet, [they have] no evidence as to the identity of the supplier, or any intermediary third party.”

Yet in the next paragraph, the experts cite “the Islamic Republic of Iran as non-compliant with the UN sanctions.”

The experts base their allegation on the routine, technical recapitulation (paragraph 14 of Resolution 2216) found in many sanctions resolutions that reminds all countries to “take the necessary measures to prevent the direct or indirect supply, sale or transfer of embargoed goods to targeted individuals and groups.” Because no enforceable norms defining “necessary measures” are spelled out, this provision has never been used in 20 years of UN sanctions to accuse a member state of negligence.

Nevertheless, 11 of the 15 members of the Security Council recently went along with a British draft of a resolution that reiterated the experts’ contrived allegation that the “Islamic Republic of Iran is in non-compliance.” Perhaps unaware of the potential risks to future sanctions of embracing aberrations of evidentiary norms, the 11 members joined Britain, forcing a Russian veto and then a different vote to adopt a more balanced Russian-authored resolution.

That resolution does not mention the poorly substantiated missile issue, but it correctly calls out the preponderance of evidence for the heavy humanitarian price Yemenis are paying for the Saudi bombardments on civilians.

Deteriorating methodologies reverberate throughout the structure of sanctions implementation and monitoring, as illustrated by the Libya sanctions. After the well-designed Resolution 1970 was turned into the controversial regime-change and no-fly zone Resolution 1973 in March 2011, the situation in Libya turned into a humanitarian calamity. This tragic turn of events required the Security Council in 2014 to add a sanctions-designation criterion for violators of human rights and international humanitarian law.

Yet no expert with the requisite human-rights training has ever been appointed to the Libya expert group. Given the inherent complexities of human rights and international humanitarian law investigations in conflict regions, the question remains how the experts should develop evidence against potential abusers of human rights and humanitarian law.

Perhaps the Ombudsperson vacancy and random interpretations of evidentiary standards and working methodologies are symptomatic of creeping neglect by Council members or simply a sense of being overwhelmed by the due process challenges to UN sanctions?

Concrete ideas to improve clear and fair procedures throughout the UN’s sanctions system exist. In addition to reanimating the Ombudsperson office, advocates of due process should also focus on preventing innocent individuals, companies or state officials from being targeted in the first place.

The table below summarizes ways to enhance the implementation and monitoring system of sanctions. (The table is annexed to the assessment report that the Australian government supported financially.)

This article introduces a new column, P5 Monitor, looking at how the permanent members of the UN Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — handle UN sanctions.

Situation Responsible sanctions actors Due process requirements
Start of mandate Expert group, sanctions committee Develop and adopt evidentiary standards, working methods for collection and handling of evidentiary material, as well as reporting standards
Decision to initiate a specific monitoring/ investigation Expert group, sanctions committee Credible prima facie information must meet reasonable standards that justify experts’ inquiries and information requests

Consider all exculpatory information

Monitoring or investigations of specific situations Expert group, sanctions committee Verify prevalence of evidence

Review exculpatory information

Ensure right of reply is provided to target, while taking all precautions to preserve the effectiveness of an eventual asset freeze and respecting any Member State’s national security prerogatives

Ensure evidence for culpability meets expert groups’ methodology standards

Reporting of findings Expert group Report all pertinent evidence, including exculpatory information

Report substance of replies by target

Describe conditions under which the right of reply was granted

Consideration of expert group reporting and evidence in confidential annexes Sanctions committee Verify that presented evidence was collected in accordance with United Nations and experts’ own methodologies and standards

Verify authenticity of reported evidence

Verify that right of reply was granted and exercised

Verify that efforts were undertaken to seek and report exculpatory information

Post-designation Sanctions committee Ensure that target is informed about designation

Ensure that target is advised about opportunity to communicate new information to the expert group

Ensure that target is aware of Focal Point and Ombudsperson

Ensure periodic review of designation criteria

Petitions to Focal Point/ Ombudsperson Sanctions committee Ensure that relevant expert group is consulted Communicate decisions and their reasons to target
Granting of exemption Sanctions committee Ensure that relevant Member States inform law enforcement organizations and related organizations about specific exemptions
Post-designation monitoring Sanctions committee, expert group Maintain continual monitoring of designee to ensure that reasons and criteria for designation remain valid
Delisting Sanctions committee Ensure that delisting decision is communicated to all relevant Member States

Ensure that all relevant United Nations documents reflect the delisting

 

This article first appeared on PassBlue and is republished here under a Creative Commons license.

 

Enrico Carisch is the co-author of the just-released book “The Evolution of UN Sanctions: From a Tool of Warfare to a Tool of Peace, Security and Human Rights.” He is also a co-founder and partner of Compliance and Capacity Skills International (CCSI), a New York-based group specializing in all aspects of sanctions regimes (http://comcapint.com).

Among other organizations, Carisch has worked for the UN Security Council as a financial and natural-resources monitor and investigator on sanctions violations by individuals and entities in Africa and elsewhere. Previously, he was an investigative journalist for print and TV for 25 years.

Menschenrechtsbildung im Zeitalter der Digitalisierung

Menschenrechtsbildung im Zeitalter der Digitalisierung

Von Ulrike Zeigermann

Im Zeitalter der Digitalisierung verändern neue Technologien, digitale Medien und online-Kommunikationskanäle in rasantem Tempo die Inhalte, Methoden, pädagogischen Praxen und theoretischen Grundlagen der Menschenrechtsbildung. Worin liegen Chancen und Herausforderungen dieser Entwicklung?

Menschenrechtsbildung im Wandel

In den letzten zehn Jahren hat es einen enormen Zuwachs an digitalen Lern-, Informations- und Kommunikationstechnologien gegeben, durch die mehr Menschen unabhängig von ihrer Herkunft, ihrem Bildungsabschluss, ihrem Einkommen und ihrer persönlichen Lebensumstände erreicht werden können. Mit zunehmender Digitalisierung wurden im formellen Bildungssektor an Schulen und Hochschulen sowie im informellen Bildungssektor durch Institute und Akademien in nichtstaatlicher Trägerschaft, internationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Akteure zunehmend auch Formate mit online-basierten Ansätzen zur Menschenrechtsbildung genutzt.

Menschenrechtsbildung umfasst entsprechend der Erklärung über Menschenrechtsbildung und –training der Vereinten Nationen von 2011 das Recht auf Bildung über Menschenrechte, Bildung durch Menschenrechte und Bildung für Menschenrechte. Die Erklärung ist das Ergebnis intensiver Arbeit der Vereinten Nationen im Bereich der Menschenrechtsbildung über die letzten Jahrzehnte. Im Dezember 1994 rief die Generalversammlung der Vereinten Nationen nach der World Conference on Human Rights in the Vienna Declaration and Programme of Action die UN Dekade für Menschenrechtsbildung (1995-2004) aus. Im Anschluss daran wurde das Weltprogramm für Menschenrechtsbildung ins Leben gerufen. In der ersten Phase dieses Programms (2005-2009) lag der Fokus auf Menschenrechtsbildung in der Grund- und Sekundarschulbildung. In der zweiten Programmphase (2010-2014) beschäftigte sich das Programm insbesondere mit der Hochschulbildung und Menschenrechtstrainings im öffentlichen Dienst, also von Lehrer*innen, Trainer*innen, Polizei, Militär, Justiz, öffentliche Verwaltung, Regierung und Gesundheitswesen. Die momentan laufende dritte Phase (2015-2019) soll der Stärkung und Implementierung der ersten und zweiten Projektphase dienen und beschäftigt sich besonders mit der Menschenrechtsbildung von Journalist*innen.

Abb. 1: Implementierung und Fragmentierung der Menschenrechtsbildung

 

Die Erklärung und Arbeitsprogramme der Vereinten Nationen gelten auch als Orientierung und Qualitätsstandard für die inhaltliche Ausgestaltung der Menschenrechtsbildung in Deutschland. Bereits 1980 gab die Kultusministerkonferenz eine Empfehlung zur Menschenrechtserziehung heraus, die im Jahr 2000 fast unverändert erneut beschlossen wurde und trotz der Länderhoheit zu Bildungsfragen für die gesamte Bundesrepublik gilt. Menschenrechtsbildung ist heute in den Schulgesetzen der einzelnen Bundesländer verankert und kann in allen Jahrgangsstufen in den unterschiedlichen Fächern von Sozialkunde über Ethik, Geographie, Geschichte oder Religion aufgegriffen werden (vgl. Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD 2008).

Auf der High-level Panel Diskussion im September 2016 über die Implementierung der Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und –training wurden praktische Erfahrungen und zukünftige Herausforderungen diskutiert sowie die Bedeutung einer globalen Menschenrechtsbildung als Voraussetzung zum Schutz und zur Gewährleistung weiterer Menschenrechte unterstrichen. Durch E-Learning-Formate sollen Zugang und Qualität der Menschenrechtsbildung in Zukunft verbessert werden.

Digitalisierung der Menschenrechtsbildung

Bereits heute werden neue digitale Angebote im Bereich der Menschenrechtsbildung zum Teil ergänzend, zum Teil an Stelle traditioneller direkter und interaktiver Kommunikation zwischen Lehrenden und Lernenden eingesetzt. Sie decken eine breite Palette von Formaten für diverse Zielgruppen auf unterschiedlichen Ebenen und in vielen Sprachen ab:

  • Für Smartphone, Tablet oder Computer gibt es Apps mit denen Menschenrechtsfragen an verschiedene Zielgruppen adressiert werden können. Die Downloadstatistiken der Hersteller deuten darauf hin, dass bis zu 50.000 Installationen vorgenommen wurden (Amnesty Mag, Stand Oktober 2017). In den meisten Fällen bleibt die Zahl der Nutzer*innen aber deutlich darunter (z.B. UN Human Rights und UDHR Human Rights jeweils 5.000–10.000, Women’s Human Rights und Geneva Human Rights Agenda jeweils 1.000–5.000 oder Human Rights Mapper und Child Rights Monitor 500 –1.000 Installationen, Stand Oktober 2017).
  • Darüber hinaus gibt es zunehmend Online-Spiele, die Abwägungsprozesse bei kritischen Menschenrechtsfragen simulieren und durch Rollenspiele für die Lage von Menschen sensibilisieren. Diverse Online-Spiele wurden zum Teil von Organen der Vereinten Nationen, wie „Against all Odds“ von UNHCR, entwickelt, aber auch von zivilgesellschaftlichen Organisationen, wie Amnesty International (RespectMyRights), DoSomething (Karma Tycoon) oder Breakthrough (ICED) entwickelt.
  • Im Bereich der Hochschulbildung werden online immer häufiger sogenannte Massive Open Online Courses (MOOCs) als besondere Form der Fortbildung und Erweiterung von Fähigkeiten und Wissen von Universitäten, internationalen Organisationen und Forschungsinstituten angeboten, für die sich Menschen überall auf der Welt in Kurse aus den unterschiedlichen Disziplinen und Fächergruppen einschreiben können. Im Bereich Menschenrechte, wie auch in den anderen angebotenen Fächergruppen, wird der überwiegende Anteil der Online-Kurse auf Englisch und zum Erwerb eines Zertifikats kostenpflichtig angeboten.

Die aufgeführten Beispiele für onlinebasierte Lern- und Bildungsformate zeigen, dass Menschenrechtsbildung durch neue Technologien zu diversen Themen über Grenzen hinweg verfügbar ist und der Zugang zu diesen durch das Internet erleichtert wird. Die öffentlichen Statistiken über Installationen, Spieler*innen und eingeschriebene Personen sowie Kommentare und online-Bewertungen der E-Learning Programme deuten zudem darauf hin, dass diese Formate von einem wachsenden Personenkreis genutzt werden.

Herausforderungen und Spannungsfelder

Die neuen eLearning-Angebote im Bereich Menschenrechtspolitik erweitern nicht nur den Zugang durch Zeit-, Ort- und Situationsunabhängigkeit, sondern ermöglichen prinzipiell auch lebenslanges Lernen. Für junge Menschen, die mit digitalen Informations- und Kommunikationstechnologien aufgewachsen sind („Digital Natives“) können die neuen Formate ein Bildungsangebot sein, das näher an ihrer Lebensrealität ist und nebenbei zur Ausbildung technischer Qualifikationen dient, die gesellschaftlichen Teilhabe erleichtert notwendig ist. Forschung zu eLearning unterstreicht zudem,

  • dass dadurch die Qualität der Lernerfahrungen besser werden kann (Garrison 2011);
  • eLearning eine Chance für Nutzer*innen und Bildungsanbieter ist, um auf globalen Wettbewerb zu reagieren (Anderson 2008);
  • eLearning kosteneffizienter als andere Bildungsformate ist (Twigg 2013);
  • und weniger Zugangsbarrieren bestehen (Bates 2005).

Grundsätzlicher Vorteil sind die vereinfachten Möglichkeiten für internationale Interaktion und Kommunikation bei offenen Zugriff auf online-basierte Lernplattformen. Aber durchaus auch die transparente Zurechenbarkeit von Lerninhalten (Accountability).

Gleichzeitig bedeutet die Verfügbarkeit digitaler Informations- und Kommunikationstechnik (ICT) nicht automatisch mehr oder qualitativ bessere Menschenrechtsbildung oder gar gesellschaftliche Teilhabe. Die PISA-Studie von 2015 unterstreicht, dass sich sozio-ökonomisch bedingte Bildungsunterschiede in der Gesellschaft auch bei der Nutzung von ICT im Bildungssystem widerspiegeln (OECD 2015a). Es muss deshalb gefragt werden, wer von digitalen Bildungsangeboten nicht profitiert. Welche Personen haben keinen Zugang? Die Studie „Students, Computers and Learning. Making the connection“ weist darauf hin, dass ohne solide naturwissenschaftliche und literarische Grundkenntnisse die meisten digitalen Bildungsangebote nicht zielführend genutzt und umfänglich ausgeschöpft werden können (OECD 2015b). Digitale Bildungsangebote werden zumeist individuell ausgewählt, was bei potenziell abnehmendem direkten Kontakt zwischen Lehrenden und Lernenden und einer durchaus zu beobachtenden abnehmenden Regulierung des Curriculums komplexes Lernen und inhaltliches Verständnis nicht unbedingt erleichtert. Die oben angeführten Beispiele für eLearning haben außerdem gezeigt, dass diese vor allem auf Englisch und von namhaften Bildungseinrichtungen aus dem globalen Norden angeboten werden. Kritiker*innen sprechen daher von einer zunehmenden hegemonialen Monopolisierung von Bildungsinhalten, Schwerpunktsetzungen im Curriculum, Serviceangeboten sowie verstärkter technologischer und pädagogischer Uniformität.

Die Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und -training bekräftigt, dass Staaten die Hauptverantwortung für die Förderung und Bereitstellung von Menschenrechtsbildung tragen, “die in einem Geist der Partizipation, Inklusion und Verantwortung zu entwickeln und umzusetzen ist” (Artikel 7). Gleichzeitig werden eLearning-Angebote zunehmend von privaten Anbieter*innen zur Verfügung gestellt, was ein paralleles Konkurrenzangebot zu den staatlichen Dienstleistern darstellt. Hierbei kann es zu einer Verschiebung der Bildungskosten auf die Lernenden kommen, was wiederum gesellschaftliche Ungleichheiten und neoliberale Logiken sowie den individuellen Druck nach Selbstoptimierung in lebenslangem Lernen verstärkt. eLearning kann somit auch die Gefahr der Kommerzialisierung von Lehre und Lernen verstärken. Zudem ist im Gegensatz zu klassischen Bildungsformaten bei der Nutzung von blended-Learning insbesondere der Schutz der Privatsphäre eine Herausforderung. Staaten bzw. deren öffentliche Institutionen haben eine menschenrechtliche Verantwortung (Accountability), jedoch können private, unternehmerische oder zivilgesellschaftliche Anbieter von eLearning-Formaten nach bisherigem internationalen Recht nicht für diskriminierende Praktiken oder (Daten-)Missbrauch zur Rechenschaft gezogen werden.

Abschließend lässt sich feststellen, dass Menschenrechtsbildung in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich weiterentwickelt und im formellen und informellen Bildungssektor verbreitet wurde und heute als eigenständiges Menschenrecht diskutiert wird. Die Herausforderungen haben sich dabei im Kontext neuer digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien deutlich verändert. Das betrifft auch Anforderungen an Wissens- und Kompetenzziele (z.B. Mediensensibilität) und an eine kritische Auseinandersetzung mit Technik (z.B. Technikfolgenabschätzung, Industrialisierung 4.0). Die wesentlichen Chancen und Herausforderungen fasst Tabelle 1 noch einmal zusammen.

Tabelle 1: Das Recht auf Bildung im Kontext neuer digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien: Chancen und Herausforderungen der Menschenrechtsbildung

Chancen Risiken
Zugänglichkeit (accessibility) Lebenslanges Lernen

  •  Unabhängig von Zeit, Ort, Bildungsniveau und Lerngeschwindigkeit
  •  Individuelles und flexibles Lernen
  • Geringe Zugangsbarrieren
Zugangsbarrieren

  •  Übertragung der Bildungskosten und der Verantwortung über das Curriculum auf Lernende
  •  Individuelle und strukturelle Voraussetzungen
Adaptierbarkeit (adaptability) Vielfältiges Lernen

  • Themenvielfalt
  • Interaktives Lernen
  • Didaktische Vielfalt
  • Sprachliche Vielfalt
  • Qualität der Lernerfahrung
Internationale Anpassung

  • „Internetsprache“ Englisch
  • Technologische und pädagogische
  • Uniformität
  • Zentralisierung von Serviceangeboten
  • Inhaltliche Schwerpunktsetzung
Verfügbarkeit
(availability)
Große Reichweite

  • International
  • Nah am Alltagsleben
  • Wiederholbare Angebote
  • Unbegrenzte Anzahl von Nutzer*innen
Einschränkungen

  • Technologische, logistische und monetäre Ressourcen
  • Schutz der Privatsphäre und Gewährung von Freiheiten
  • Zielgruppenfokussierung
Angemessenheit
(adequacy)
 Bildungswettbewerb

  • Öffentliches Feedback, Austausch und offener Zugriff
  • Verbesserung der Qualität der Bildungsangebote
  • Vielfältige Lernzugriffe
Kommerzialisierung der Lehre

  • Zentralisierung von Entscheidungen
  • Druck der Selbstoptimierung
  • Marktorientierte Regulierung und Strukturierung des Angebots
  • Gefahr von Missbrauch

Fazit

Eine erste kritische Reflexion über den aktuellen Trends zur Digitalisierung der Menschenrechtsbildung zeigt, dass eLearning und der Einsatz digitaler Medien zur Menschenrechtsbildung nicht automatisch auch eine qualitative Verbesserung des Lernangebots bedeuten muss. Es gibt durchaus ernstzunehmende Bedenken, problematische Risiken und vor allem zahlreiche offene Fragen.

Weitere und umfangreichere Studien, insbesondere empirische Untersuchungen zur aktuellen Situation und Nutzung von eLearning-Angeboten, sind notwendig, um a) Qualitätsstandards entwickeln zu können sowie b) bestehende Angebote kontinuierlich entlang technologischer Innovationen aber auch entlang medienpädagogischer Erkenntnisse weiterentwickeln zu können. Mit Blick auf die normativ wünschenswerte und auch emanzipatorische Bedeutung einer für jeden Menschen zugänglichen Menschenrechtsbildung, gilt es zudem c) die notwendigen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen zu erforschen, die ein qualitativ hochwertiges und in jeglicher Hinsicht barrierefreies (öffentliches) Angebot gewährleisten können.

Dr. Ulrike Zeigermann

Dr. Ulrike Zeigermann ist Politikwissenschaftlerin mit den Forschungsschwerpunkten Menschenrechte und vergleichende Politikfeldanalyse an der Schnittstelle von Sicherheit und Entwicklung. Bevor sie an die Friedensakademie Rheinland-Pfalz kam, promovierte Ulrike Zeigermann an der Westfälischen Universität Münster und leitete am Centre Marc Bloch in Berlin die Forschungsgruppe „Staatliches Handeln und Wissenszirkulation“. Seit November 2017 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Nachhaltige Entwicklung der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg.

Quellen

[1]  Anderson, Terry. 2008. The Theory and Practice of Online Learning. Athabasca University Press.

[2] Bates, Tony. 2005. Technology, E-Learning and Distance Education. Routledge.

[3] Garrison, D. Randy. 2011. E-Learning in the 21st Century: A Framework for Research and Practice. Taylor & Francis.

[4] OECD. 2015a. „Country Note GERMANY – PISA 2015“. Paris: OECD.

[5] OECD. 2015b. Students, Computers and Learning. Making the connection. Paris: OECD Publishing.

[6] Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD. 2008. „Menschenrechtsbildung in der Bundesrepublik Deutschland. Länderumfrage des Sekretariats zur Erstellung eines nationalen Berichts im Rahmen des Aktionsplans der Vereinten Nationen für das Weltprogramm zur Menschenrechtsbildung“. Bonn: Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD.

[7] Twigg, C. 2003. „Improving Learning and Reducing Costs: New Models for Online Learning“. Educ. Rev. 38 (Januar).

[8] Twigg, Carol A. 2013. „Improving Learning and Reducing Costs: Outcomes from Changing the Equation“. Change: The Magazine of Higher Learning 45 (4): 6–14.

Quo vadis UNESCO?

Quo vadis UNESCO?

Von Ulrike Zeigermann

Die UNESCO steht derzeit unter großem Druck. Seit 2009 bemüht sich die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur um eine Reform. Doch statt versprochener größerer Sichtbarkeit und Wirksamkeit wird ihr von vielen Seiten vorgeworfen, zu politisch zu sein, auch steckt sie in finanziellen Schwierigkeiten. Im Oktober 2017 haben die USA und Israel zudem ihren Austritt erklärt. Vom 30. Oktober bis 14. November 2017 findet nun die Generalkonferenz der UNESCO statt, in der auch die Zukunft der Organisation neu verhandelt wird.

Viele offene Fragen bei der Generalversammlung 2017

Da Kriege im Geist der Menschen entstehen, muss auch der Frieden im Geist der Menschen verankert werden.“, heißt es in der Verfassung der UNESCO von 1945. Ein nobles Ziel, welches, so könnte man meinen, breite Zustimmung finden und vielfältiges politisches Engagement hervorbringen sollte. Verfolgt man jedoch die die aktuellen Debatten innerhalb der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), so scheint der Geist des Friedens zwischen den derzeit noch 195 Mitgliedsstaaten nicht besonders stark verankert ist.

Umso gespannter blicken zurzeit viele nach Paris, wo die Repräsentanten der Mitgliedstaaten vom 30. Oktober bis zum 14. November 2017 zusammen gekommen sind, um über die Zukunft dieser Sonderorganisation der Vereinten Nationen zu beraten. Seit 1946 finden die Sitzungen der Generalkonferenz alle zwei Jahre in Paris statt. Die Generalkonferenz ist das oberste Entscheidungs- und Kontrollorgan der UNESCO. Zur Diskussion stehen administrative Fragen zum Budget oder auch zur neuen Leitung der UNESCO. Daneben verhandelt die Generalkonferenz zwei Wochen lang jedoch auch viele inhaltliche Fragen. Und, in der Tat, offene Fragen gibt es viele.

In 2009 war erstmalig eine Frau an die Spitze der UNESCO gewählt worden. Bulgariens ehemalige Außenministerin Irina Bokova hat die Wahl mit einer Vision für sich entschieden, die eine grundlegende Reform der Organisation versprach. Trotz vieler erfolgreicher Programme in den letzten Jahren, insbesondere zur Förderung von nachhaltiger Entwicklung und von Frieden durch Bildung, steckt die UNESCO im Oktober 2017 – am Ende der Amtszeit von Irina Bokova – jedoch in einer tiefen Krise.

Bei der aktuellen Krise handelt es sich zunächst um eine finanzielle Krise. Die USA als wichtigster Beitragszahler der UNESCO zahlen bereits seit 2011 nicht mehr ins Budget ein, ebenso wenig Israel. Auch Japan als zweitwichtigster Beitragszahler hält seit 2015 immer wieder das Geld zurück und weitere Länder kommen hinzu. Insgesamt fehlt der UNESCO somit fast ein Drittel ihres Budgets. Die Schulden der Mitgliedstaaten betragen mittlerweile über 640 Mio. USD (Stand 3.11.2017). So überraschend sind diese Zahlen jedoch nicht.

Die finanziellen Probleme sind eng mit den jüngeren politischen Krisen verbunden. Der UNESCO wird vorgeworfen, zu politisch zu sein. Seit der Aufnahme des palästinensischen Autonomiegebietes als Vollmitglied 2011 kritisieren insbesondere Israel und die USA, die Organisation würde antiisraelische Entscheidungen treffen. Die Situation eskalierte 2016 nachdem in einer umstrittenen Resolution der Tempelberg in Ost-Jerusalem nur unter seinem muslimischen Namen aufgeführt und 2017 die Altstadt von Hebron im Westjordanland auf Antrag der Palästinenser auf die Weltkulturerbeliste gesetzt wurde. Am 12. Oktober 2017 erklärten die USA und Israel schließlich für Ende 2018 ihren Austritt aus der UNESCO. Beim Protest Japans wiederum geht es um die Aufnahme der Dokumente zum Nanjing Massaker von 1937 ins Weltdokumentenerbe, in das International Memory of the World Register. Auch andere Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, werfen der Organisation immer wieder eine starke Politisierung vor.

Auch in der Vergangenheit haben immer wieder Staaten aus politischen Motiven die Organisation verlassen. So waren Südafrika von 1957 bis 1994, die U.S.A von 1985 bis 2003, Großbritannien und Nordirland von 1986 bis 1997 und Singapur von 1987 bis 2007 keine Mitgliedstaaten. Alle sind sie jedoch später wieder reguläre Mitgliedsstaaten geworden. Vielleicht ist es daher noch verfrüht, worst-case-Szenarios durchzuspielen. Dennoch von Frieden im Geist der Mitgliedstaaten kann aktuell keine Rede sein. Die UNESCO steht vor vielen Herausforderungen.

Die neue Generaldirektorin der UNESCO wurde offiziell am 10. November 2017 ernannt. Die frühere französische Ministerin Audrey Azoulay hatte sich zuvor im Exekutivrat gegen den katarischen Kandidaten Hamad bin Abdulasis al-Kawari mit 30 Stimmen zu 28 Stimmen durchgesetzt. Neben den akuten finanziellen Problemen und dem zentralen Vorwurf, einer zu großen Politisierung der Organisationen steht sie aber auch vor ganz konkreten strategischen und strukturellen Fragen, die auf der Generalkonferenz nur angerissen werden können.

Strategische Positionierung und inhaltliche Profilierung angesichts eines bröckelnden Multilateralismus

So wird ein zentraler (strategischer) Aspekt ihrer Arbeit die Positionierung der UNESCO innerhalb der Vereinten Nationen sein müssen. Letztlich muss sich die UNESCO auch innerhalb der Debatte um die Zukunft der internationalen (Staaten-)Gemeinschaft strategisch geschickt positionieren, will sie nicht, auch angesichts der kommenden finanziellen Engpässe, in der politischen Bedeutungslosigkeit versinken.

Auch wenn der Konflikt der USA mit der UNESCO schon seit der Aufnahme Palästinas 2011 besteht, erfolgte die Entscheidung zum Austritt dennoch in der Zeit des „America First“, in der U.S.-Präsident Donald Trump dem Pariser Abkommen zum Klimaschutz den Rücken gekehrt und die Vereinten Nationen immer wieder heftig kritisiert hat. Die Rhetorik eines geopolitischen Unilateralismus schwingt in den Polemiken Trumps immer wieder mit. Insofern ist die Entscheidung der USA, eine der wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Nationen weltweit, vor allem auch von symbolischer Bedeutung. Die damalige Generaldirektorin Irina Bokova äußerte daher zurecht ihr Bedauern über die Entscheidung der USA und Israel, aus der UNESCO auszutreten: „Das ist ein Verlust für die UNESCO, aber auch für die gesamte Familie der Vereinten Nationen und für den Multilateralismus.“

Noch ist die UNESCO eine zentrale Sonderorganisation der Vereinten Nationen und die Generalsekretärin ist Mitglied des UN-Chief Executives Board for Coordination (CEB). Für die neue UNESCO-Generalsekretärin Audrey Azoulay wird es daher in ihrer Amtszeit nicht nur darum gehen, neues Vertrauen unter den Mitgliedstaaten zu schaffen, um ihre eigene Organisation aus der Krise zu holen, sondern die Vereinten Nationen insgesamt zu stärken und eine gemeinsame Zukunftsvision zu entwickeln, um ein Auseinanderbrechen der internationalen (Staaten-)Gemeinschaft zu verhindern.

Ganz konkret ist die UNESCO dabei mit Blick auf die Umsetzung der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung gefragt. Ziel und Aufgabe der UNESCO ist es, wechselseitiges Verständnis und Zusammenarbeit in Bildung, Wissenschaft und Kultur zur Wahrung des Friedens und der Sicherheit international zu fördern. Vor dem Hintergrund zahlreicher aktueller internationaler und innergesellschaftlicher Konflikte, die sich auch in den UNESCO-internen Problemen widerspiegeln, erscheint dieses Ziel heute dringender denn je. Umso bedeutsamer ist, dass am Rande der Generalkonferenz ein High-Level Ministertreffen zum vierten Ziel für nachhaltige Entwicklung (Bildung für nachhaltige Entwicklung, SDG 4) stattfindet, auf dem erste Erfahrungen bei der Umsetzung und weitere Meilensteine diskutiert werden. Durchaus ein politisches Minenfeld, denn  auch wenn 2015 die Ziele der Agenda 2030 von allen UN-Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen wurden, so haben Staats- und Regierungschefs oftmals dennoch ganz eigene Vorstellungen von guter Bildungspolitik und lassen sich nur ungern in die Karten schauen. Für die UNESCO gilt es daher, mit diplomatischem Geschick zu agieren und sich dadurch sowohl strategisch als auch inhaltlich klar zu positionieren, denn Bildung gilt als Voraussetzung um weitere Menschenrechte verstehen, achten, wahrnehmen und einfordern zu können.

Professionalisierung und Überwindung von Strukturschwächen angesichts einer Renaissance nationaler politischer Interessen

Förderliche Bedingung für die starke Politisierung der UNESCO sind auch ihre eigenen Strukturen. Auf der Generalkonferenz wurden am 8. November 2017 neue Vertreter*innen der Mitgliedstaaten für die nächsten vier Jahre in das Exekutivkommittee gewählt. Das Exekutivkommittee wirkt als Aufsichtsorgan für die Arbeitsprogramme und prüft den Haushalt. Die Mitglieder dieses Gremiums sind nach festgelegter Quotierung in fünf Ländergruppen aufgeteilt. Auch Deutschland kandidierte 2017 wieder für einen Sitz in dem 58-köpfigen Exekutivkommittee. Es gehörte diesem bereits von 2013-2017 an. Anders als bei einem supranationalen Organ, wie beispielsweise der Europäischen Kommission, verfolgen die Vertreter*innen der Mitgliedstaaten im Exekutivkommittee hier jedoch vor allem staatliche Interessen und müssen sich primär gegenüber ihren nationalen Regierungen verantworten. Ihre politische Bedeutung für die internationale (Staaten-)Gemeinschaft wird die UNESCO jedoch nur öffentlich herausstellen können, wenn es ihr gelingt, die einzelnen nationalstaatlichen Interessen zusammen zu bringen, damit kohärente Arbeitsprogramme entwickelt und solide finanziert durchgeführt werden können.

Anderseits gilt es auch die Vorwürfe zur Politisierung insoweit zu entkräften, indem auf die inhärent politischen Aspekte einer (globalen) Bildungspolitik hingewiesen wird. Auch ein unabhängiges Mandat schützt am Ende nicht davor, dass auch überwiegend technische Aufgaben, wie die Frage um die Aufnahme der Dokumente zum Nanjing Massaker von 1937 ins Weltdokumentenerbe zeigen, politisch höchst brisant sein können. Der Wunsch nach einer unpolitischen internationalen Organisation ist insofern also unrealistisch und nicht angemessen. Als UN-Agentur orientiert sich die UNESCO vor allem an dem menschenrechtsbasierten Wertesystem der Vereinten Nationen. Dieses normative Wertesystem sollte Maßstab und Bezugspunkt der kritischen Diskussionen um die politischen Entscheidungsprozesse sein. Zumindest gilt es, diesen Maßstab und normativen Bezugspunkt fest im Arbeitsalltag der Organisation und ihrer Gremien sowie bei der Setzung von Prioritäten für Strategien zu verankern.

Die Herausforderung bei den aktuellen politischen Debatten während der Generalkonferenz, im neuen Exekutivkommittee und für die neue Generalsekretärin besteht also darin, in Zukunft entsprechende Entscheidungsprozesse transparenter aber auch inklusiver zu gestalten und damit gleichzeitig eine klare gemeinsame menschenrechtsbasierte und nachhaltige globale Bildungspolitik zur Umsetzung von SDG4 zu etablieren.

Dr. Ulrike Zeigermann

Dr. Ulrike Zeigermann ist Politikwissenschaftlerin mit den Forschungsschwerpunkten Menschenrechte und vergleichende Politikfeldanalyse an der Schnittstelle von Sicherheit und Entwicklung. Bevor sie an die Friedensakademie Rheinland-Pfalz kam, promovierte Ulrike Zeigermann an der Westfälischen Universität Münster und leitete am Centre Marc Bloch in Berlin die Forschungsgruppe „Staatliches Handeln und Wissenszirkulation“. Seit November 2017 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Nachhaltige Entwicklung der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg.

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen: zu staatszentriert, zu universell?

von Matthias Neef

VN-Friedensmissionen sollen positiven und nachhaltigen Frieden schaffen. Vonseiten der Friedens- und Konfliktforschung wird ihnen häufig vorgeworfen, dass sie lokale Kontexte dabei nicht ausreichend berücksichtigen. Doch ist das wirklich so?

Gewaltsame innerstaatliche Konflikte sind hochgradig komplex und dynamisch. Zugleich ist jeder Bürgerkrieg einzigartig und kontextspezifisch. Angepasst und kontextsensibel müssen entsprechend auch die Maßnahmen zur Konfliktlösung und Friedensbildung sein. Paternalismus und Blaupausen sind hier fehl am Platz. Dennoch wird den Vereinten Nationen vorgeworfen, sie würden ihre Friedensmissionen zu staatszentrisch und zu universalistisch konzipieren. Dies mindere nicht nur die Effektivität und Nachhaltigkeit der Maßnahmen. Mehr noch: Friedensmissionen könnten konfliktfördernd wirken und neue Gewalt produzieren. Diese Kritik ist jedoch selbst problematisch. Zu häufig verharrt sie auf einem abstrakt-theoretischen Level und liefert zu wenig empirische Belege.

Dieser Artikel plädiert für eine differenzierte Betrachtung der konfliktlösenden und friedensbildenden Maßnahmen der Vereinten Nationen. Dazu ist es unerlässlich, sowohl die Vorgaben der Vereinten Nationen für ihr ziviles Fachpersonal zu berücksichtigen als auch deren praktische Umsetzung im Rahmen von VN-Friedensmissionen.

Die Vereinten Nationen und die lokale Ebene

Die Auswahl und Entwicklung angemessener Methoden für nachhaltige Konfliktlösung verlangt eine Auseinandersetzung mit den lokalen Gegebenheiten in den jeweiligen Einsatzgebieten. Für Friedenspraktiker sind speziell die kulturellen Rahmenbedingungen vor Ort von entscheidender Bedeutung: Kultur beeinflusst das Problemverständnis, die Wahl der Lösungsstrategie und das prozedurale Vorgehen der beteiligten Akteure.[i] Nachhaltige friedenspolitische Maßnahmen gedeihen organisch. Die Aufgabe externer Akteure kann daher nur eine unterstützende sein. Wissen über die lokale Kultur ist hierfür Voraussetzung.

Entgegen der wissenschaftlichen Kritik sind sich die Vereinten Nationen nicht nur der Notwendigkeit der kulturellen Sensibilität bewusst, sie haben dieses Prinzip auch in zahlreichen Resolutionen, Berichten und Handbüchern verankert. Mit der Etablierung multidimensionaler Friedensmissionen in den 1990er Jahren vollzogen die Vereinten Nationen einen Paradigmenwechsel und öffneten sich der lokalen, das heißt der innerstaatlichen Ebene. Dieser „local turn“ zeigt sich exemplarisch im VN-Handbuch für multidimensionale Friedensmissionen: Missionen sollen ihre Interventionen auf solche Maßnahmen begrenzen, die der lokalen Kultur und dem lokalen Kontext angemessen sind und sich an den Bedürfnissen und Zielen der Gesellschaft im Einsatzland orientieren.

So vielversprechend dies in der Theorie klingt, so schwierig ist es, diese Vorgaben in die Praxis umzusetzen. Eine besondere Herausforderung bilden hier afrikanische Länder. Dort existieren parallel zwei Systeme der Konfliktlösung, denen höchst unterschiedliche und teils widersprüchliche Rechtsprinzipien und ‑praktiken zugrunde liegen: einerseits das formelle Rechtssystem, andererseits das informelle Gewohnheitsrechtssystem. Während Ersteres durch ehemalige Kolonialmächte gewaltsam etabliert wurde, ist Letzteres historisch-kulturell in den jeweiligen Gesellschaften verankert.

Der Rechtsdualismus spiegelt sich auch innerhalb der Vereinten Nationen wieder. Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten (Civil Affairs) ist Vorreiterin für friedensbildende Maßnahmen auf der lokalen Ebene und verfügt über einen breiten Erfahrungsschatz hinsichtlich gewohnheitsrechtlicher Systeme. Ihr Fachpersonal wird meist als Erstes selbst in entlegensten Landesregionen stationiert, wo dem Staat historisch betrachtet nur eine marginale Rolle zukommt – wenn überhaupt. Konflikte werden hier durch Chiefs, Dorfälteste und andere soziale Gruppen nach traditionellem und mündlich überliefertem Recht gelöst. Das Civil Affairs Handbuch gibt vor, dass lokale Praktiken, Institutionen und Gesetze zur Konfliktlösung zu erforschen und internationale Maßnahmen daran anzupassen sind.

Ein anderes Verständnis der Rolle lokaler Praktiken der Konfliktlösung bestimmt die Strategien der VN-Sektion zur Förderung von Rechtstaatlichkeit (Rule of Law). Nach dem Handbuch für VN-Rechtsexperten soll auch sie lokale Kapazitäten stärken und nicht ersetzen. Der Fokus ihrer Arbeit liegt jedoch klar auf formellen Akteuren, Institutionen und Praktiken. Zwar wird im Handbuch festgestellt, dass gewohnheitsrechtliche Systeme in Afrika populärer, besser zugänglich und kostengünstiger sind, während das formelle System hingegen meist als fremd, korrupt, langsam und teuer wahrgenommen wird. Dennoch spricht man dem Gewohnheitsrecht größtenteils seine Funktion und Legitimität ab. Es gilt als ungeeignet zur Bearbeitung ernsthafter Rechtsverstöße und zudem als nicht konform mit internationalen Normen. Aus diesem Grund eigne es sich lediglich zur Lösung geringfügiger Zivilstreitigkeiten.

Was zeigt die Praxis?

Zur Betrachtung des Einbezugs der lokalen Ebene in der Konfliktlösung durch die Vereinten Nationen bildet Liberia ein interessantes Fallbeispiel. Das Land ist von einer langen Geschichte der gewaltsamen Eroberung und Unterdrückung geprägt. Auch der Konflikt zwischen informellem und formellem Recht zeichnet sich im liberianischen Fall deutlich ab.

Die „Liebe für die Freiheit“ (Liberias Leitspruch) brachte ab 1817 amerikanische Siedler und befreite amerikanische Sklaven an die bevölkerte westafrikanische Küste, wo sie 1847 den Staat Liberia gründeten. Das Gesellschafts- und Staatssystem Liberias kopierten sie vom amerikanischen Vorbild. Der Staat Liberia expandierte stetig, lokale Volksgruppen wurden dabei von ihrem Land vertrieben oder gewaltsam unterdrückt und gefügig gemacht. Es bildete sich eine Zweiklassengesellschaft mit enormen Gegensätzen. Kontinuierliche Aufstände von Anbeginn mündeten 1989 schließlich in einen grausamen Bürgerkrieg, der (mit Unterbrechung) bis 2003 andauern sollte und mehr als 250.000 Menschenleben kostete.

Experten der liberianischen Wahrheits- und Versöhnungskommission kamen in ihrem Abschlussbericht 2009 zu dem Schluss, dass der gewaltsame Geschichtsverlauf vermeidbar gewesen wäre. Die Siedler hätten schlicht die Autorität und die Rechtsnormen der lokalen Bevölkerung anerkennen müssen, anstatt das Land mit aller Macht zu erobern und zu beherrschen.

Basierend auf der Sicherheitsratsresolution 1509 entsandten die Vereinten Nationen 2003 eine 15.000 Mann starke multidimensionale Friedensmission (UNMIL) nach Liberia, um Recht und Ordnung in dem Land wiederherzustellen. Das Mandat wurde kontinuierlich angepasst und umfasst nunmehr eine Reformierung des Justizwesens und der Sicherheitsbehörden, die Förderung der Menschenrechte und nationale Versöhnungsmaßnahmen. Der Kapazitätsaufbau schließt sowohl formelle Institutionen (u.a. durch VN-Rule of Law) ein als auch informelle (u.a. durch VN-Civil Affairs), wobei eine Harmonisierung von formellem und informellem Recht angestrebt wird.

Studien (1) (2) haben ergeben, dass viele Liberianer informelle Rechtssysteme gegenüber formellen bevorzugen. Formelle Rechtsprechung und -durchsetzung unter Einbeziehung von Polizei, Gerichten und Gefängnissen werden als höchst korrupt, unfair, exklusiv und fremd wahrgenommen. Im Mittelpunkt des formellen Systems steht die Bestrafung. Es ist damit vergangenheitsorientiert. Wiedergutmachung und Versöhnung finden hier nicht statt. Selbst wenn das formelle System internationalen Ansprüchen gerecht würde, so wären die meisten Liberianer nicht zufrieden damit.[ii] Es wird dem lokalen Kontext Liberias nicht gerecht.

Informelle Rechtssysteme sind kulturell verankert, bezahlbar und gelten gemeinhin als fair. Konflikte werden hierbei vorrangig durch Schiedsverfahren, Mediation oder Kompromissfindung gelöst. Bestrafung spielt eine untergeordnete Rolle. Wichtiger ist eine Befriedung der Konfliktparteien. Bemerkenswert ist, dass der Zusammenhalt der sozialen Gruppe in der informellen Rechtspraxis eines der ärmsten Länder der Welt eine herausragende Rolle spielt. Im Gegensatz zum formellen, strafenden Rechtssystem ist das informelle System damit zukunftsorientiert.

Das Büro der Vereinten Nationen für zivile Angelegenheiten hat dies erkannt und richtet seine Maßnahmen dementsprechend nach dem vorherrschenden gewohnheitsrechtlichen System aus. Zusammen mit dem liberianischen Innenministerium und lokalen NGOs wurden etwa lokale Friedenskomitees eingerichtet, in denen lokale Autoritäten zivilrechtliche Konflikte lösen. Die Komitees bauen auf dem traditionellen System der Palava Huts auf, die in Liberia ein populäres und effektives Forum zur Konfliktlösung darstellen. Gleichzeitig werden lokale Methoden der Konfliktlösung weiterentwickelt. So wurden Mediationstrainings und ‑ausbildungen durchgeführt, Frauen und Jugendliche erhalten in den Komitees mehr Rechte, als dies früher der Fall war. Dies führte jedoch mancherorts zu neuen Konflikten, da Liberias Gesellschaft, speziell im Nordwesten des Landes, äußerst patriarchal ist.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit betreibt Kapazitätsaufbau im Bereich Justiz, Polizei und Gefängnisse. Gespräche mit VN-Rechts- und Menschenrechtsexperten machen deutlich, dass sie – im Gegensatz zu ihren Kollegen im Civil Affairs-Bereich – das formelle System für das einzig unterstützenswerte halten. Das Gewohnheitsrecht wird, ungeachtet seiner Popularität und Effektivität, als unvereinbar mit internationalen rechtlichen Standards angesehen. Dementsprechend wird darauf hingearbeitet, die Zuständigkeit gewohnheitsrechtlicher Institutionen weiter einzuschränken. Dazu stützt man sich auch auf Richtersprüche, die vor dem Bürgerkrieg, unter den Bedingungen autoritärer Herrschaft, gefällt wurden.

Lessons Learned

Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten ist Vorreiterin in lokaler Konfliktlösung und versteht sich als anpassungs- und lernfähige Institution friedenspolitischer Beratung. Sie strebt eine bestmögliche Balance zwischen lokalen Prinzipien und internationalen Normen an. Kleinere Konflikte sind dabei unvermeidlich. Eine Zusammenführung von formellen und informellen Institutionen ist ihnen dennoch bis heute nicht gelungen. Die Beschlüsse der informellen Friedenskomitees haben lediglich empfehlenden Charakter, denn Rechtsdurchsetzung ist staatlichen Institutionen vorbehalten. Da es kaum Austausch mit dem Justizministerium gibt, wird sich an dieser Zweiteilung vorerst wenig ändern.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit ist staatszentriert und bevorzugt das formelle System. Sie treibt die Marginalisierung gewohnheitsrechtlicher Institutionen, Praktiken und Gesetze aktiv voran. Dies steht nicht nur im Widerspruch zu den Interessen vieler Liberianer. Es kommt einer Wiederholung der problematischen liberianischen Geschichte gleich. Vor allem schafft es aber eines: ein Gerechtigkeitsvakuum.[iii] Polizei, Gerichte und Gefängnisse werden auch auf lange Sicht nicht in der Lage sein, ihre Rollen hinreichend wahrzunehmen. Schon der unzureichende liberianische Staatshaushalt in Höhe von rund 620 Millionen US-Dollar jährlich spricht gegen dieses kapitalintensive System.

Die Untersuchung der VN-Friedensmission in Liberia hat gezeigt, dass die Kritik an Friedensmissionen nur in Teilen greift. Die Civil Affairs-Maßnahmen sind weder staatszentrisch noch bauen sie auf universellen Konzepten auf – anders die Rule of Law-Maßnahmen. Es gilt jedoch, weder formelle noch informelle Systeme der Konfliktlösung zu romantisieren. Beide haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile. Mit Blick auf die historische Entwicklung liberianischer Staatlichkeit kann die Lösung jedoch weder lauten, den Rechtsdualismus weiterzuführen, noch eines der Systeme für überlegen zu erklären. Vielmehr sind kreative wie progressive Lösungen gefragt. Die Formel dafür lautet 1+1=3. Die Vorteile beider Systeme sollten in einem kohärenten und konsistenten System verschmelzen, welches die Gegebenheiten und Möglichkeiten des lokalen Kontexts widerspiegelt. So sieht es auch die lokale Bevölkerung.[iv] Daran sollten sich die Maßnahmen internationaler Friedensakteure ausrichten.

Matthias Neef
Matthias Neef

Matthias Neef ist Politologe und hat in seiner Masterarbeit die VN-Maßnahmen zur Konfliktlösung in Liberia untersucht. Seine Studie wurde vom Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre in Accra, Ghana unterstützt und veröffentlicht.

QUELLEN

[i] Faure, Guy Olivier (2009): Culture and Conflict Resolution. In: Jacob Bercovitch, Victor Kremenyuk, I. William Zartman (Eds.): The SAGE Handbook of Conflict Resolution. London: SAGE Publications, pp. 506–524.

[ii] Isser, Deborah H.; Lubkemann, Stephen C.; N’Tow, Saah (2009): Looking for Justice. Liberian Experiences with and Perceptions of Local Justice Options. United States Institute of Peace. Washington (Peaceworks No. 63). http://www.usip.org/sites/default/files/PW63-Looking%20for%20Justice-Liberian%20Experiences%20with%20and%20Perceptions%20of%20Local%20Justice%20Options.pdf

[iii] Schia, Niels Nagelhus; Carvalho, Benjamin de (2009): „Nobody Gets Justice Here!“ Addresing Sexual and Gender-Based Violence and the Rule of Law in Liberia. Norwegian Institute of International Affairs. Oslo (NUPI Working Paper 761). http://hdl.handle.net/11250/276644

[iv] Government of Liberia (2010): Enhancing Access to Justice: A Review of the Traditional and Formal Justice Systems in Liberia. National Conference, April 15-17 2010. Gbarnga.