Archiv der Kategorie: Zivile Konfliktbearbeitung

Ziviles Peacekeeping – zivile Friedenssicherung

Ziviles Peacekeeping  – zivile Friedenssicherung

Von Christine Schweitzer

Beim Zivilen Peacekeeping geht es um den Schutz von Menschen vor Gewalt in Konfliktsituationen und die Prävention von Gewalt durch Präsenz von Friedensfachkräften, die unbewaffnet vor Ort aktiv sind.

Ziviles Peacekeeping (oder Unbewaffneter Ziviler Schutz – Unarmed Civil Protection, wie dieser Ansatz im Englischen heute heißt) basiert darauf, dass unbewaffnete, ausgebildete zivile Fachkräfte in einem Konfliktgebiet eine ständige Präsenz aufbauen. Sie verbinden Aktivitäten, die direkt der Gewaltprävention dienen, mit solchen, bei denen es darum geht, Konfliktparteien zusammenzubringen und die Fähigkeiten lokaler Gemeinschaften zu stärken, Gewalt-Eskalationen zu widerstehen.

Wie kann das gehen?

Viele Menschen finden es schwer zu verstehen, was unbewaffnete Friedensfachkräfte in einem gewaltsamen Umfeld erreichen können, da sie daran gewohnt sind zu denken, dass Gewalt die einzige Quelle von Schutz sein kann. Es ist wahr, dass unbewaffnete Zivilist*innen keine Mittel haben, etwas direkt zu erzwingen und sich auch nicht mit Waffengewalt verteidigen können. Sie können Angreifer*innen nicht töten oder durch Schüsse stoppen, wie Soldat*innen. Unbewaffnete Peacekeeper*innen haben jedoch ihre eigenen Quellen von Macht, und die Erfolgsbilanz der letzten Jahre gibt ihnen Recht: Unbewaffnete Peacekeeper*innen sind zum einen – zumindest bis zu einem gewissen Grad, der von Ort zu Ort unterschiedlich ist – gegen Gewalt geschützt, wenn es den Teams gelingt, vertrauensvolle Beziehungen zu allen Konfliktparteien und zu den Menschen vor Ort aufzubauen. Vorbedingung dafür sind Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von staatlichen oder anderen partikularen Interessen, seien diese ökonomischer, missionarischer oder politischer Art. Die Tatsache, dass sie selbst relativ sicher sind, überträgt sich dann auf diejenigen Personen, die sie begleiten. Zum anderen riskiert ein*e potentielle*r Angreifer*in, dass die internationalen Friedensfachkräfte gewaltsame Übergriffe weltweit bekannt machen, und dass dies wiederum negative Folgen für den*die Angreifer*in hat. „Die Welt schaut zu“ ist oft ein wirksames Präventionsinstrument.[1]

Aufgabenbereiche

Aufgabenbereiche des Zivilen Peacekeepings sind vorrangig der Schutz der Zivilbevölkerung in Kriegssituationen; der Schutz von besonders bedrohten Gruppen und Gemeinschaften, wie z.B. Vertriebenen oder ethnischen Minderheiten, dort wo Übergriffe gegen solche Gruppen drohen; die Beobachtung von Waffenstillständen, und die Schutzbegleitung von Menschenrechtsverteidiger*innen. Darüber hinaus beteiligen sich Zivile Peacekeeper*innen aktiv am Aufbau und der Stärkung von lokalen Systemen der Frühwarnung und des frühen Handelns gegenüber drohender Gewalt.

Durchführende

Ziviles Peacekeeping wird bislang in erster Linie von Nichtregierungsorganisationen (NROs), praktiziert, darunter die Peace Brigades International (PBI), zahlreiche in Palästina tätigen NROs und die Nonviolent Peaceforce (NP). Seit mehr als fünfzehn Jahren setzt die Nonviolent Peaceforce Ziviles Peacekeeping erfolgreich in Bürgerkriegsgebieten, unter anderem auf den Philippinen, im Südsudan, Myanmar und im Nahen Osten (Irak, Syrien) ein.

Politische Anerkennung

Ziviles Peacekeeping hat durchaus internationale Anerkennung, auch auf der staatlichen Ebene, erfahren: Zum einen haben Staaten und internationale (Regierungs-)Organisationen selbst unbewaffneten Missionen durchgeführt. Beispiele sind die Truce Monitoring Group in Bougainville am Ende der 1990er Jahre und die Kosovo Verification Mission der OSZE 1998-1999. Das Gleiche gilt auch für Kirchen – man denke an die Beobachtung der Wahlen in Südafrika 1994 (EMPSA) und die Arbeit des Ökumenischen Begleitprojekts Palästina-Israel des Weltkirchenrates (EAPPI) in Palästina seit 2001.

Zum anderen wird die Arbeit der Nonviolent Peaceforce durch eine Reihe von europäischen Regierungen und die EU-Kommission seit 2003/2004 staatlich finanziert. Allerdings reichen diese Mittel bei weitem nicht aus. Die Nonviolent Peaceforce alleine könnte in viel mehr Ländern und mit viel mehr Personal tätig sein, wenn es dafür genügende und schnell verfügbare Mittel gäbe. Eine Friedensfachkraft bei Nonviolent Peaceforce kostet pro Jahr weniger als 50.000 Euro (2016 waren es, berechnet auf Basis der Gesamtausgaben der Organisation, genau 50.000 US-Dollar). Soldat*innen in Auslandseinsätzen kosten mindestens das Doppelte.[2]

Des Weiteren erfahren NROs, die Zviles Peacekeeping durchführen, staatliche Anerkennung, wenn sie von Regierungen in konfliktbetroffenen Gesellschaften eingeladen werden, um den Friedensaufbau zu unterstützen. Hier ist erneut die Nonviolent Peaceforce das wichtigste Beispiel. Sie hat in den Philippinen seit 2010 offiziellen Status in der „Zivilen Komponente“ des Internationalen Monitoring Teams, das den Friedensprozess zwischen der Regierung und MILF auf Mindanao überwacht. Im Südsudan kooperiert sie eng mit UNICEF, und auch nach Myanmar ist sie auf Einladung der Regierung in Einsatz. Schließlich hat Ziviles Peacekeeping Anerkennung bei den Vereinten Nationen gefunden. So hat die Nonviolent Peaceforce in Kooperation mit dem UN Institute for Training and Research einen e-learning Kurs über Ziviles Peacekeeping entwickelt. Des Weiteren wird das Konzept in mehreren UN-Berichten der jüngeren Zeit erwähnt, so etwa im HIPPO Bericht (ein Bericht eines Hohen Unabhängigen Panels 2015 zu Friedensoperationen), im Peace Architecture Bericht und im Women, Peace and Security Bericht zur Umsetzung von UN-Resolution 1325.

Auch die deutsche Regierung hat 2017 das Instrument anerkannt. In den Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ heißt es: „Die Bundesregierung unterstützt die Weiterentwicklung ziviler Ansätze im Rahmen des R2P-Konzeptes und der Reform der VN-Architektur zur Friedensförderung, wie sie vom High-Level Independent Panel on United Nations Peace Operations gefordert werden. Dabei fördert sie insbesondere Ziviles Peacekeeping als erprobte Methodik, um Menschen vor Gewalt und schweren Menschenrechtsverletzungen zu schützen.“

Dr. Christine Schweitzer ist Geschäftsführerin beim Bund für Soziale Verteidigung, wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Institut für Friedensarbeit und Gewaltfreie Konfliktaustragung, Vorsitzende der War Resisters’ International und Redakteurin des vom Netzwerk Friedenskooperative herausgegebenen Friedensforum. Sie hat vielfach zu den Themen Zivile Konfliktbearbeitung, gewaltfreie Alternativen zu Rüstung und Militär und verschiedenen Konfliktregionen publiziert.

Fußnoten

[1] Eine lesenswerte vergleichende Studie zu Zivilem Peacekeeping ist: Furnari, Ellen (Hrsg.) (2016): Wielding Nonviolence in the Face of Violence, Institut für Friedensarbeit und Gewaltfreie Konfliktaustragung, Norderstedt: BoD.

[2] Für deutsche Einsätze liegen keine genauen Zahlen pro Soldat*in vor. Frankreich beziffert die Kosten für seine Soldat*innen auf 100.000 Euro pro Soldat*in und Jahr.

Environmental peacebuilding: What is it good for?

Environmental peacebuilding: What is it good for?

Von Nina Engwicht

Environmental peacebuilding strives to reduce conflict risks associated with natural resources and to enable societies to profit fully from their natural resource wealth. In order to be successful, it must follow a context-sensitive approach. Nina Engwicht shows that, in Sierra Leone, the environmental risk factors for conflict have only been addressed at the surface.

Environmental peacebuilding in post-conflict societies

Policy interventions seeking to break the link between natural resource abundance and violent conflict aim to tackle the quality of environmental governance both in producer countries and global markets. Proponents of such peacebuilding efforts hold that effective reforms in conflict-prone natural resource sectors can enable transitional societies to mitigate conflict risks, build cooperative societal relations around environmental management and reap the benefits of their resource endowment. The rationale that better natural resource governance will reduce the risk for conflict and human rights violations has informed the Kimberley Process Certification Scheme, the Extractive Industries Transparency Initiative, the EU Conflict Minerals Regulation, and many other initiatives tackling natural resource governance at the global, national and local level.

Sierra Leone: A model case?

One of the first and most prominent cases of reforms aimed at curbing the production and trade in conflict resources was in the Sierra Leonean diamond sector. During an 11-year long civil war, Sierra Leone gained sad notoriety for its trade in “blood diamonds”. Since the end of the war in 2002 the mineral sector has been thoroughly reformed. Sierra Leone was one of the first members of the Kimberley Process, which aims to regulate the global trade in rough diamonds through government-issued certificates guaranteeing that a given parcel of diamonds is “conflict free”. Sierra Leone is also a member of the Extractive Industries Transparency Initiative, which seeks to make industry payments to governments transparent, and has been declared EITI-compliant in 2014. On the regional level, the country has harmonized its export taxes with adjacent diamond producing countries in an effort to curb smuggling. Institutional changes at the national level have been extensive. They have included legal reforms; the establishment of a National Minerals Agency charged with monitoring the implementation of regulations in the diamond sector; the development of a cadastral system; and the institution of a Diamond Area Community Development Fund, channeling back a small percentage of tax income derived from diamond exports to diamond mining communities.

At first glance, the results seem to point to an extraordinary success. Diamond exports have gone up – from an export value of only 1.2 Mio USD during the war to 158,000 Mio USD in 2016. Most importantly, diamonds have not “spoiled” the peace in Sierra Leone. The armed actors that controlled the diamond market during the war have effectively disappeared, and with them the violent modes of production and trade that characterized the market.

Lack of market oversight undermines policy goals

However, a closer look shows that many of the fundamental structures of the Sierra Leonean diamond market have hardly changed. To this day, diamond production is characterized by hundreds of thousands of impoverished artisanal miners working under miserable conditions, while the benefit of industrial mining operations to the country remains highly questionable. Large parts of the production and trade remain illegal. While illegally sourced and traded diamonds are mostly channeled into the legal market, this reveals a significant lack of state capacity in the oversight of the market.

Lastly, the structures of inequality that have characterized the market for decades and have constituted one of the root causes of the civil war remain in place. Marginalized young men hoping to escape poverty gravitate towards diamond mining, but even in the unlikely case that they find valuable gems, the prevalent systems of knowledge and power thwart their chance for upward social mobility.

A superficial look at the results of natural resource sector reforms would suggest that the main causes linking diamonds to conflict in Sierra Leone have been eradicated. This is far from the truth. If environmental peacebuilding is to be successful, it must be based on an understanding of the complexities of local configurations of governance, conflict and market structures that might prove to be extremely resilient to change.

This article first appeared on A New Climate for Peace and is republished here.

 

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

by Enrico Carisch

Criticisms over a lack of fairness of United Nations sanctions and inconsistencies in their application are frequent and routine — and not without justification. For decades, human-rights experts have pointed to the paradox that unreliable practices, in the words of one expert, render „the UN sanctions system noncompliant with the UN’s human rights standards.“

This unacceptable paradox is mostly due to unbridled power-politics played by the permanent-five members (P5) of the Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — who blunt the aspirations of the 10 elected members to correct these failures.

According to a new study by United Nations University, a wave of „47 fair process challenges to UN sanctions from 12 jurisdictions“ clog courts, revealing how often individuals and companies are confronted with an assets freeze or travel ban despite questionable evidence.

Due process standards are intended to regulate how violators are listed for targeted sanctions measures and how to remove them from such lists. A major improvement was the establishment of an independent and impartial Office of the Ombudsperson in 2009, tasked with reviewing delisting requests from UN sanctions. Never loved by the P5 and because of internal personnel shifts, the office has been vacant since August 2017.

Ideally, due process is reinforced with solid evidentiary standards that help UN experts conclude who may have violated sanctions. The standards are also strengthened by reliable methodologies for the work of experts and delegations of the Security Council’s sanctions committees. Periodic lapses in methodology or evidentiary standards — caused in almost in all cases by pressure from the P5 — leave concerns about due process, sometimes in seemingly inconsequential contexts.

One recent example is the methodology section of reports by the panel of experts on South Sudan. The experts regularly omit that there is actually no arms embargo in place in South Sudan, a result of an unresolved standoff between the proponents — Britain and the US — and Russia on the opposing side.

This presents peculiar challenges to the experts‘ work because their arms specialist is nevertheless mandated to „gather, examine and analyse information regarding the supply, sale or transfer of arms and related materiel, including through illicit trafficking networks.“

The obvious contradiction of monitoring illicit trafficking without an arms embargo opens up unprecedented complexities that should be addressed with a tailored methodology. So far, readers of the reports by the South Sudan expert group must guess the basis in which the arms expert categorizes trafficking networks as licit or illicit and which networks should be reported or not.

Not surprisingly, in the experts‘ most recent report (S/2017/326), „networks“ are variously described with adequate factual information or a tangle of innuendo. For example, a series of paragraphs describes a possible attempt to sell Panthera armored vehicles to South Sudan by a company based in Cairo. In one paragraph, the allegation is debunked by two unspecified „sources“ claiming that the alleged transaction was part of an embezzlement scheme. The expert declares in the next paragraph that the role of Egypt in the conflict of South Sudan was „a frequent source of tension in the region.“

Yet nothing in the report justifies the leap from conjectures about a private company’s activities to the expert’s swipe at Egypt. When the report was published, the Egyptian delegation at the UN was justifiably enraged but received little sympathy from the P5.

It is an unfortunate reality that allegations based on unsubstantiated affiliations or circumstantial evidence are found in UN expert monitoring reports more often than they should.

The most recent case is found in the latest report of the expert group on Yemen. On the one hand, the experts say of ballistic missiles fired by Yemen’s Houthi fighters into Saudi Arabia that „as of yet, [they have] no evidence as to the identity of the supplier, or any intermediary third party.“

Yet in the next paragraph, the experts cite „the Islamic Republic of Iran as non-compliant with the UN sanctions.“

The experts base their allegation on the routine, technical recapitulation (paragraph 14 of Resolution 2216) found in many sanctions resolutions that reminds all countries to „take the necessary measures to prevent the direct or indirect supply, sale or transfer of embargoed goods to targeted individuals and groups.“ Because no enforceable norms defining „necessary measures“ are spelled out, this provision has never been used in 20 years of UN sanctions to accuse a member state of negligence.

Nevertheless, 11 of the 15 members of the Security Council recently went along with a British draft of a resolution that reiterated the experts‘ contrived allegation that the „Islamic Republic of Iran is in non-compliance.“ Perhaps unaware of the potential risks to future sanctions of embracing aberrations of evidentiary norms, the 11 members joined Britain, forcing a Russian veto and then a different vote to adopt a more balanced Russian-authored resolution.

That resolution does not mention the poorly substantiated missile issue, but it correctly calls out the preponderance of evidence for the heavy humanitarian price Yemenis are paying for the Saudi bombardments on civilians.

Deteriorating methodologies reverberate throughout the structure of sanctions implementation and monitoring, as illustrated by the Libya sanctions. After the well-designed Resolution 1970 was turned into the controversial regime-change and no-fly zone Resolution 1973 in March 2011, the situation in Libya turned into a humanitarian calamity. This tragic turn of events required the Security Council in 2014 to add a sanctions-designation criterion for violators of human rights and international humanitarian law.

Yet no expert with the requisite human-rights training has ever been appointed to the Libya expert group. Given the inherent complexities of human rights and international humanitarian law investigations in conflict regions, the question remains how the experts should develop evidence against potential abusers of human rights and humanitarian law.

Perhaps the Ombudsperson vacancy and random interpretations of evidentiary standards and working methodologies are symptomatic of creeping neglect by Council members or simply a sense of being overwhelmed by the due process challenges to UN sanctions?

Concrete ideas to improve clear and fair procedures throughout the UN’s sanctions system exist. In addition to reanimating the Ombudsperson office, advocates of due process should also focus on preventing innocent individuals, companies or state officials from being targeted in the first place.

The table below summarizes ways to enhance the implementation and monitoring system of sanctions. (The table is annexed to the assessment report that the Australian government supported financially.)

This article introduces a new column, P5 Monitor, looking at how the permanent members of the UN Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — handle UN sanctions.

Situation Responsible sanctions actors Due process requirements
Start of mandate Expert group, sanctions committee Develop and adopt evidentiary standards, working methods for collection and handling of evidentiary material, as well as reporting standards
Decision to initiate a specific monitoring/ investigation Expert group, sanctions committee Credible prima facie information must meet reasonable standards that justify experts’ inquiries and information requests

Consider all exculpatory information

Monitoring or investigations of specific situations Expert group, sanctions committee Verify prevalence of evidence

Review exculpatory information

Ensure right of reply is provided to target, while taking all precautions to preserve the effectiveness of an eventual asset freeze and respecting any Member State’s national security prerogatives

Ensure evidence for culpability meets expert groups’ methodology standards

Reporting of findings Expert group Report all pertinent evidence, including exculpatory information

Report substance of replies by target

Describe conditions under which the right of reply was granted

Consideration of expert group reporting and evidence in confidential annexes Sanctions committee Verify that presented evidence was collected in accordance with United Nations and experts’ own methodologies and standards

Verify authenticity of reported evidence

Verify that right of reply was granted and exercised

Verify that efforts were undertaken to seek and report exculpatory information

Post-designation Sanctions committee Ensure that target is informed about designation

Ensure that target is advised about opportunity to communicate new information to the expert group

Ensure that target is aware of Focal Point and Ombudsperson

Ensure periodic review of designation criteria

Petitions to Focal Point/ Ombudsperson Sanctions committee Ensure that relevant expert group is consulted Communicate decisions and their reasons to target
Granting of exemption Sanctions committee Ensure that relevant Member States inform law enforcement organizations and related organizations about specific exemptions
Post-designation monitoring Sanctions committee, expert group Maintain continual monitoring of designee to ensure that reasons and criteria for designation remain valid
Delisting Sanctions committee Ensure that delisting decision is communicated to all relevant Member States

Ensure that all relevant United Nations documents reflect the delisting

 

This article first appeared on PassBlue and is republished here under a Creative Commons license.

 

Enrico Carisch is the co-author of the just-released book „The Evolution of UN Sanctions: From a Tool of Warfare to a Tool of Peace, Security and Human Rights.“ He is also a co-founder and partner of Compliance and Capacity Skills International (CCSI), a New York-based group specializing in all aspects of sanctions regimes (http://comcapint.com).

Among other organizations, Carisch has worked for the UN Security Council as a financial and natural-resources monitor and investigator on sanctions violations by individuals and entities in Africa and elsewhere. Previously, he was an investigative journalist for print and TV for 25 years.

Menschenrechtsbildung im Zeitalter der Digitalisierung

Menschenrechtsbildung im Zeitalter der Digitalisierung

Von Ulrike Zeigermann

Im Zeitalter der Digitalisierung verändern neue Technologien, digitale Medien und online-Kommunikationskanäle in rasantem Tempo die Inhalte, Methoden, pädagogischen Praxen und theoretischen Grundlagen der Menschenrechtsbildung. Worin liegen Chancen und Herausforderungen dieser Entwicklung?

Menschenrechtsbildung im Wandel

In den letzten zehn Jahren hat es einen enormen Zuwachs an digitalen Lern-, Informations- und Kommunikationstechnologien gegeben, durch die mehr Menschen unabhängig von ihrer Herkunft, ihrem Bildungsabschluss, ihrem Einkommen und ihrer persönlichen Lebensumstände erreicht werden können. Mit zunehmender Digitalisierung wurden im formellen Bildungssektor an Schulen und Hochschulen sowie im informellen Bildungssektor durch Institute und Akademien in nichtstaatlicher Trägerschaft, internationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Akteure zunehmend auch Formate mit online-basierten Ansätzen zur Menschenrechtsbildung genutzt.

Menschenrechtsbildung umfasst entsprechend der Erklärung über Menschenrechtsbildung und –training der Vereinten Nationen von 2011 das Recht auf Bildung über Menschenrechte, Bildung durch Menschenrechte und Bildung für Menschenrechte. Die Erklärung ist das Ergebnis intensiver Arbeit der Vereinten Nationen im Bereich der Menschenrechtsbildung über die letzten Jahrzehnte. Im Dezember 1994 rief die Generalversammlung der Vereinten Nationen nach der World Conference on Human Rights in the Vienna Declaration and Programme of Action die UN Dekade für Menschenrechtsbildung (1995-2004) aus. Im Anschluss daran wurde das Weltprogramm für Menschenrechtsbildung ins Leben gerufen. In der ersten Phase dieses Programms (2005-2009) lag der Fokus auf Menschenrechtsbildung in der Grund- und Sekundarschulbildung. In der zweiten Programmphase (2010-2014) beschäftigte sich das Programm insbesondere mit der Hochschulbildung und Menschenrechtstrainings im öffentlichen Dienst, also von Lehrer*innen, Trainer*innen, Polizei, Militär, Justiz, öffentliche Verwaltung, Regierung und Gesundheitswesen. Die momentan laufende dritte Phase (2015-2019) soll der Stärkung und Implementierung der ersten und zweiten Projektphase dienen und beschäftigt sich besonders mit der Menschenrechtsbildung von Journalist*innen.

Abb. 1: Implementierung und Fragmentierung der Menschenrechtsbildung

 

Die Erklärung und Arbeitsprogramme der Vereinten Nationen gelten auch als Orientierung und Qualitätsstandard für die inhaltliche Ausgestaltung der Menschenrechtsbildung in Deutschland. Bereits 1980 gab die Kultusministerkonferenz eine Empfehlung zur Menschenrechtserziehung heraus, die im Jahr 2000 fast unverändert erneut beschlossen wurde und trotz der Länderhoheit zu Bildungsfragen für die gesamte Bundesrepublik gilt. Menschenrechtsbildung ist heute in den Schulgesetzen der einzelnen Bundesländer verankert und kann in allen Jahrgangsstufen in den unterschiedlichen Fächern von Sozialkunde über Ethik, Geographie, Geschichte oder Religion aufgegriffen werden (vgl. Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD 2008).

Auf der High-level Panel Diskussion im September 2016 über die Implementierung der Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und –training wurden praktische Erfahrungen und zukünftige Herausforderungen diskutiert sowie die Bedeutung einer globalen Menschenrechtsbildung als Voraussetzung zum Schutz und zur Gewährleistung weiterer Menschenrechte unterstrichen. Durch E-Learning-Formate sollen Zugang und Qualität der Menschenrechtsbildung in Zukunft verbessert werden.

Digitalisierung der Menschenrechtsbildung

Bereits heute werden neue digitale Angebote im Bereich der Menschenrechtsbildung zum Teil ergänzend, zum Teil an Stelle traditioneller direkter und interaktiver Kommunikation zwischen Lehrenden und Lernenden eingesetzt. Sie decken eine breite Palette von Formaten für diverse Zielgruppen auf unterschiedlichen Ebenen und in vielen Sprachen ab:

  • Für Smartphone, Tablet oder Computer gibt es Apps mit denen Menschenrechtsfragen an verschiedene Zielgruppen adressiert werden können. Die Downloadstatistiken der Hersteller deuten darauf hin, dass bis zu 50.000 Installationen vorgenommen wurden (Amnesty Mag, Stand Oktober 2017). In den meisten Fällen bleibt die Zahl der Nutzer*innen aber deutlich darunter (z.B. UN Human Rights und UDHR Human Rights jeweils 5.000–10.000, Women’s Human Rights und Geneva Human Rights Agenda jeweils 1.000–5.000 oder Human Rights Mapper und Child Rights Monitor 500 –1.000 Installationen, Stand Oktober 2017).
  • Darüber hinaus gibt es zunehmend Online-Spiele, die Abwägungsprozesse bei kritischen Menschenrechtsfragen simulieren und durch Rollenspiele für die Lage von Menschen sensibilisieren. Diverse Online-Spiele wurden zum Teil von Organen der Vereinten Nationen, wie „Against all Odds“ von UNHCR, entwickelt, aber auch von zivilgesellschaftlichen Organisationen, wie Amnesty International (RespectMyRights), DoSomething (Karma Tycoon) oder Breakthrough (ICED) entwickelt.
  • Im Bereich der Hochschulbildung werden online immer häufiger sogenannte Massive Open Online Courses (MOOCs) als besondere Form der Fortbildung und Erweiterung von Fähigkeiten und Wissen von Universitäten, internationalen Organisationen und Forschungsinstituten angeboten, für die sich Menschen überall auf der Welt in Kurse aus den unterschiedlichen Disziplinen und Fächergruppen einschreiben können. Im Bereich Menschenrechte, wie auch in den anderen angebotenen Fächergruppen, wird der überwiegende Anteil der Online-Kurse auf Englisch und zum Erwerb eines Zertifikats kostenpflichtig angeboten.

Die aufgeführten Beispiele für onlinebasierte Lern- und Bildungsformate zeigen, dass Menschenrechtsbildung durch neue Technologien zu diversen Themen über Grenzen hinweg verfügbar ist und der Zugang zu diesen durch das Internet erleichtert wird. Die öffentlichen Statistiken über Installationen, Spieler*innen und eingeschriebene Personen sowie Kommentare und online-Bewertungen der E-Learning Programme deuten zudem darauf hin, dass diese Formate von einem wachsenden Personenkreis genutzt werden.

Herausforderungen und Spannungsfelder

Die neuen eLearning-Angebote im Bereich Menschenrechtspolitik erweitern nicht nur den Zugang durch Zeit-, Ort- und Situationsunabhängigkeit, sondern ermöglichen prinzipiell auch lebenslanges Lernen. Für junge Menschen, die mit digitalen Informations- und Kommunikationstechnologien aufgewachsen sind („Digital Natives“) können die neuen Formate ein Bildungsangebot sein, das näher an ihrer Lebensrealität ist und nebenbei zur Ausbildung technischer Qualifikationen dient, die gesellschaftlichen Teilhabe erleichtert notwendig ist. Forschung zu eLearning unterstreicht zudem,

  • dass dadurch die Qualität der Lernerfahrungen besser werden kann (Garrison 2011);
  • eLearning eine Chance für Nutzer*innen und Bildungsanbieter ist, um auf globalen Wettbewerb zu reagieren (Anderson 2008);
  • eLearning kosteneffizienter als andere Bildungsformate ist (Twigg 2013);
  • und weniger Zugangsbarrieren bestehen (Bates 2005).

Grundsätzlicher Vorteil sind die vereinfachten Möglichkeiten für internationale Interaktion und Kommunikation bei offenen Zugriff auf online-basierte Lernplattformen. Aber durchaus auch die transparente Zurechenbarkeit von Lerninhalten (Accountability).

Gleichzeitig bedeutet die Verfügbarkeit digitaler Informations- und Kommunikationstechnik (ICT) nicht automatisch mehr oder qualitativ bessere Menschenrechtsbildung oder gar gesellschaftliche Teilhabe. Die PISA-Studie von 2015 unterstreicht, dass sich sozio-ökonomisch bedingte Bildungsunterschiede in der Gesellschaft auch bei der Nutzung von ICT im Bildungssystem widerspiegeln (OECD 2015a). Es muss deshalb gefragt werden, wer von digitalen Bildungsangeboten nicht profitiert. Welche Personen haben keinen Zugang? Die Studie „Students, Computers and Learning. Making the connection“ weist darauf hin, dass ohne solide naturwissenschaftliche und literarische Grundkenntnisse die meisten digitalen Bildungsangebote nicht zielführend genutzt und umfänglich ausgeschöpft werden können (OECD 2015b). Digitale Bildungsangebote werden zumeist individuell ausgewählt, was bei potenziell abnehmendem direkten Kontakt zwischen Lehrenden und Lernenden und einer durchaus zu beobachtenden abnehmenden Regulierung des Curriculums komplexes Lernen und inhaltliches Verständnis nicht unbedingt erleichtert. Die oben angeführten Beispiele für eLearning haben außerdem gezeigt, dass diese vor allem auf Englisch und von namhaften Bildungseinrichtungen aus dem globalen Norden angeboten werden. Kritiker*innen sprechen daher von einer zunehmenden hegemonialen Monopolisierung von Bildungsinhalten, Schwerpunktsetzungen im Curriculum, Serviceangeboten sowie verstärkter technologischer und pädagogischer Uniformität.

Die Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und -training bekräftigt, dass Staaten die Hauptverantwortung für die Förderung und Bereitstellung von Menschenrechtsbildung tragen, „die in einem Geist der Partizipation, Inklusion und Verantwortung zu entwickeln und umzusetzen ist“ (Artikel 7). Gleichzeitig werden eLearning-Angebote zunehmend von privaten Anbieter*innen zur Verfügung gestellt, was ein paralleles Konkurrenzangebot zu den staatlichen Dienstleistern darstellt. Hierbei kann es zu einer Verschiebung der Bildungskosten auf die Lernenden kommen, was wiederum gesellschaftliche Ungleichheiten und neoliberale Logiken sowie den individuellen Druck nach Selbstoptimierung in lebenslangem Lernen verstärkt. eLearning kann somit auch die Gefahr der Kommerzialisierung von Lehre und Lernen verstärken. Zudem ist im Gegensatz zu klassischen Bildungsformaten bei der Nutzung von blended-Learning insbesondere der Schutz der Privatsphäre eine Herausforderung. Staaten bzw. deren öffentliche Institutionen haben eine menschenrechtliche Verantwortung (Accountability), jedoch können private, unternehmerische oder zivilgesellschaftliche Anbieter von eLearning-Formaten nach bisherigem internationalen Recht nicht für diskriminierende Praktiken oder (Daten-)Missbrauch zur Rechenschaft gezogen werden.

Abschließend lässt sich feststellen, dass Menschenrechtsbildung in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich weiterentwickelt und im formellen und informellen Bildungssektor verbreitet wurde und heute als eigenständiges Menschenrecht diskutiert wird. Die Herausforderungen haben sich dabei im Kontext neuer digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien deutlich verändert. Das betrifft auch Anforderungen an Wissens- und Kompetenzziele (z.B. Mediensensibilität) und an eine kritische Auseinandersetzung mit Technik (z.B. Technikfolgenabschätzung, Industrialisierung 4.0). Die wesentlichen Chancen und Herausforderungen fasst Tabelle 1 noch einmal zusammen.

Tabelle 1: Das Recht auf Bildung im Kontext neuer digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien: Chancen und Herausforderungen der Menschenrechtsbildung

Chancen Risiken
Zugänglichkeit (accessibility) Lebenslanges Lernen

  •  Unabhängig von Zeit, Ort, Bildungsniveau und Lerngeschwindigkeit
  •  Individuelles und flexibles Lernen
  • Geringe Zugangsbarrieren
Zugangsbarrieren

  •  Übertragung der Bildungskosten und der Verantwortung über das Curriculum auf Lernende
  •  Individuelle und strukturelle Voraussetzungen
Adaptierbarkeit (adaptability) Vielfältiges Lernen

  • Themenvielfalt
  • Interaktives Lernen
  • Didaktische Vielfalt
  • Sprachliche Vielfalt
  • Qualität der Lernerfahrung
Internationale Anpassung

  • „Internetsprache“ Englisch
  • Technologische und pädagogische
  • Uniformität
  • Zentralisierung von Serviceangeboten
  • Inhaltliche Schwerpunktsetzung
Verfügbarkeit
(availability)
Große Reichweite

  • International
  • Nah am Alltagsleben
  • Wiederholbare Angebote
  • Unbegrenzte Anzahl von Nutzer*innen
Einschränkungen

  • Technologische, logistische und monetäre Ressourcen
  • Schutz der Privatsphäre und Gewährung von Freiheiten
  • Zielgruppenfokussierung
Angemessenheit
(adequacy)
 Bildungswettbewerb

  • Öffentliches Feedback, Austausch und offener Zugriff
  • Verbesserung der Qualität der Bildungsangebote
  • Vielfältige Lernzugriffe
Kommerzialisierung der Lehre

  • Zentralisierung von Entscheidungen
  • Druck der Selbstoptimierung
  • Marktorientierte Regulierung und Strukturierung des Angebots
  • Gefahr von Missbrauch

Fazit

Eine erste kritische Reflexion über den aktuellen Trends zur Digitalisierung der Menschenrechtsbildung zeigt, dass eLearning und der Einsatz digitaler Medien zur Menschenrechtsbildung nicht automatisch auch eine qualitative Verbesserung des Lernangebots bedeuten muss. Es gibt durchaus ernstzunehmende Bedenken, problematische Risiken und vor allem zahlreiche offene Fragen.

Weitere und umfangreichere Studien, insbesondere empirische Untersuchungen zur aktuellen Situation und Nutzung von eLearning-Angeboten, sind notwendig, um a) Qualitätsstandards entwickeln zu können sowie b) bestehende Angebote kontinuierlich entlang technologischer Innovationen aber auch entlang medienpädagogischer Erkenntnisse weiterentwickeln zu können. Mit Blick auf die normativ wünschenswerte und auch emanzipatorische Bedeutung einer für jeden Menschen zugänglichen Menschenrechtsbildung, gilt es zudem c) die notwendigen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen zu erforschen, die ein qualitativ hochwertiges und in jeglicher Hinsicht barrierefreies (öffentliches) Angebot gewährleisten können.

Dr. Ulrike Zeigermann

Dr. Ulrike Zeigermann ist Politikwissenschaftlerin mit den Forschungsschwerpunkten Menschenrechte und vergleichende Politikfeldanalyse an der Schnittstelle von Sicherheit und Entwicklung. Bevor sie an die Friedensakademie Rheinland-Pfalz kam, promovierte Ulrike Zeigermann an der Westfälischen Universität Münster und leitete am Centre Marc Bloch in Berlin die Forschungsgruppe „Staatliches Handeln und Wissenszirkulation“. Seit November 2017 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Nachhaltige Entwicklung der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg.

Quellen

[1]  Anderson, Terry. 2008. The Theory and Practice of Online Learning. Athabasca University Press.

[2] Bates, Tony. 2005. Technology, E-Learning and Distance Education. Routledge.

[3] Garrison, D. Randy. 2011. E-Learning in the 21st Century: A Framework for Research and Practice. Taylor & Francis.

[4] OECD. 2015a. „Country Note GERMANY – PISA 2015“. Paris: OECD.

[5] OECD. 2015b. Students, Computers and Learning. Making the connection. Paris: OECD Publishing.

[6] Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD. 2008. „Menschenrechtsbildung in der Bundesrepublik Deutschland. Länderumfrage des Sekretariats zur Erstellung eines nationalen Berichts im Rahmen des Aktionsplans der Vereinten Nationen für das Weltprogramm zur Menschenrechtsbildung“. Bonn: Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD.

[7] Twigg, C. 2003. „Improving Learning and Reducing Costs: New Models for Online Learning“. Educ. Rev. 38 (Januar).

[8] Twigg, Carol A. 2013. „Improving Learning and Reducing Costs: Outcomes from Changing the Equation“. Change: The Magazine of Higher Learning 45 (4): 6–14.

Quo vadis UNESCO?

Quo vadis UNESCO?

Von Ulrike Zeigermann

Die UNESCO steht derzeit unter großem Druck. Seit 2009 bemüht sich die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur um eine Reform. Doch statt versprochener größerer Sichtbarkeit und Wirksamkeit wird ihr von vielen Seiten vorgeworfen, zu politisch zu sein, auch steckt sie in finanziellen Schwierigkeiten. Im Oktober 2017 haben die USA und Israel zudem ihren Austritt erklärt. Vom 30. Oktober bis 14. November 2017 findet nun die Generalkonferenz der UNESCO statt, in der auch die Zukunft der Organisation neu verhandelt wird.

Viele offene Fragen bei der Generalversammlung 2017

Da Kriege im Geist der Menschen entstehen, muss auch der Frieden im Geist der Menschen verankert werden.“, heißt es in der Verfassung der UNESCO von 1945. Ein nobles Ziel, welches, so könnte man meinen, breite Zustimmung finden und vielfältiges politisches Engagement hervorbringen sollte. Verfolgt man jedoch die die aktuellen Debatten innerhalb der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), so scheint der Geist des Friedens zwischen den derzeit noch 195 Mitgliedsstaaten nicht besonders stark verankert ist.

Umso gespannter blicken zurzeit viele nach Paris, wo die Repräsentanten der Mitgliedstaaten vom 30. Oktober bis zum 14. November 2017 zusammen gekommen sind, um über die Zukunft dieser Sonderorganisation der Vereinten Nationen zu beraten. Seit 1946 finden die Sitzungen der Generalkonferenz alle zwei Jahre in Paris statt. Die Generalkonferenz ist das oberste Entscheidungs- und Kontrollorgan der UNESCO. Zur Diskussion stehen administrative Fragen zum Budget oder auch zur neuen Leitung der UNESCO. Daneben verhandelt die Generalkonferenz zwei Wochen lang jedoch auch viele inhaltliche Fragen. Und, in der Tat, offene Fragen gibt es viele.

In 2009 war erstmalig eine Frau an die Spitze der UNESCO gewählt worden. Bulgariens ehemalige Außenministerin Irina Bokova hat die Wahl mit einer Vision für sich entschieden, die eine grundlegende Reform der Organisation versprach. Trotz vieler erfolgreicher Programme in den letzten Jahren, insbesondere zur Förderung von nachhaltiger Entwicklung und von Frieden durch Bildung, steckt die UNESCO im Oktober 2017 – am Ende der Amtszeit von Irina Bokova – jedoch in einer tiefen Krise.

Bei der aktuellen Krise handelt es sich zunächst um eine finanzielle Krise. Die USA als wichtigster Beitragszahler der UNESCO zahlen bereits seit 2011 nicht mehr ins Budget ein, ebenso wenig Israel. Auch Japan als zweitwichtigster Beitragszahler hält seit 2015 immer wieder das Geld zurück und weitere Länder kommen hinzu. Insgesamt fehlt der UNESCO somit fast ein Drittel ihres Budgets. Die Schulden der Mitgliedstaaten betragen mittlerweile über 640 Mio. USD (Stand 3.11.2017). So überraschend sind diese Zahlen jedoch nicht.

Die finanziellen Probleme sind eng mit den jüngeren politischen Krisen verbunden. Der UNESCO wird vorgeworfen, zu politisch zu sein. Seit der Aufnahme des palästinensischen Autonomiegebietes als Vollmitglied 2011 kritisieren insbesondere Israel und die USA, die Organisation würde antiisraelische Entscheidungen treffen. Die Situation eskalierte 2016 nachdem in einer umstrittenen Resolution der Tempelberg in Ost-Jerusalem nur unter seinem muslimischen Namen aufgeführt und 2017 die Altstadt von Hebron im Westjordanland auf Antrag der Palästinenser auf die Weltkulturerbeliste gesetzt wurde. Am 12. Oktober 2017 erklärten die USA und Israel schließlich für Ende 2018 ihren Austritt aus der UNESCO. Beim Protest Japans wiederum geht es um die Aufnahme der Dokumente zum Nanjing Massaker von 1937 ins Weltdokumentenerbe, in das International Memory of the World Register. Auch andere Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, werfen der Organisation immer wieder eine starke Politisierung vor.

Auch in der Vergangenheit haben immer wieder Staaten aus politischen Motiven die Organisation verlassen. So waren Südafrika von 1957 bis 1994, die U.S.A von 1985 bis 2003, Großbritannien und Nordirland von 1986 bis 1997 und Singapur von 1987 bis 2007 keine Mitgliedstaaten. Alle sind sie jedoch später wieder reguläre Mitgliedsstaaten geworden. Vielleicht ist es daher noch verfrüht, worst-case-Szenarios durchzuspielen. Dennoch von Frieden im Geist der Mitgliedstaaten kann aktuell keine Rede sein. Die UNESCO steht vor vielen Herausforderungen.

Die neue Generaldirektorin der UNESCO wurde offiziell am 10. November 2017 ernannt. Die frühere französische Ministerin Audrey Azoulay hatte sich zuvor im Exekutivrat gegen den katarischen Kandidaten Hamad bin Abdulasis al-Kawari mit 30 Stimmen zu 28 Stimmen durchgesetzt. Neben den akuten finanziellen Problemen und dem zentralen Vorwurf, einer zu großen Politisierung der Organisationen steht sie aber auch vor ganz konkreten strategischen und strukturellen Fragen, die auf der Generalkonferenz nur angerissen werden können.

Strategische Positionierung und inhaltliche Profilierung angesichts eines bröckelnden Multilateralismus

So wird ein zentraler (strategischer) Aspekt ihrer Arbeit die Positionierung der UNESCO innerhalb der Vereinten Nationen sein müssen. Letztlich muss sich die UNESCO auch innerhalb der Debatte um die Zukunft der internationalen (Staaten-)Gemeinschaft strategisch geschickt positionieren, will sie nicht, auch angesichts der kommenden finanziellen Engpässe, in der politischen Bedeutungslosigkeit versinken.

Auch wenn der Konflikt der USA mit der UNESCO schon seit der Aufnahme Palästinas 2011 besteht, erfolgte die Entscheidung zum Austritt dennoch in der Zeit des „America First“, in der U.S.-Präsident Donald Trump dem Pariser Abkommen zum Klimaschutz den Rücken gekehrt und die Vereinten Nationen immer wieder heftig kritisiert hat. Die Rhetorik eines geopolitischen Unilateralismus schwingt in den Polemiken Trumps immer wieder mit. Insofern ist die Entscheidung der USA, eine der wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Nationen weltweit, vor allem auch von symbolischer Bedeutung. Die damalige Generaldirektorin Irina Bokova äußerte daher zurecht ihr Bedauern über die Entscheidung der USA und Israel, aus der UNESCO auszutreten: „Das ist ein Verlust für die UNESCO, aber auch für die gesamte Familie der Vereinten Nationen und für den Multilateralismus.“

Noch ist die UNESCO eine zentrale Sonderorganisation der Vereinten Nationen und die Generalsekretärin ist Mitglied des UN-Chief Executives Board for Coordination (CEB). Für die neue UNESCO-Generalsekretärin Audrey Azoulay wird es daher in ihrer Amtszeit nicht nur darum gehen, neues Vertrauen unter den Mitgliedstaaten zu schaffen, um ihre eigene Organisation aus der Krise zu holen, sondern die Vereinten Nationen insgesamt zu stärken und eine gemeinsame Zukunftsvision zu entwickeln, um ein Auseinanderbrechen der internationalen (Staaten-)Gemeinschaft zu verhindern.

Ganz konkret ist die UNESCO dabei mit Blick auf die Umsetzung der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung gefragt. Ziel und Aufgabe der UNESCO ist es, wechselseitiges Verständnis und Zusammenarbeit in Bildung, Wissenschaft und Kultur zur Wahrung des Friedens und der Sicherheit international zu fördern. Vor dem Hintergrund zahlreicher aktueller internationaler und innergesellschaftlicher Konflikte, die sich auch in den UNESCO-internen Problemen widerspiegeln, erscheint dieses Ziel heute dringender denn je. Umso bedeutsamer ist, dass am Rande der Generalkonferenz ein High-Level Ministertreffen zum vierten Ziel für nachhaltige Entwicklung (Bildung für nachhaltige Entwicklung, SDG 4) stattfindet, auf dem erste Erfahrungen bei der Umsetzung und weitere Meilensteine diskutiert werden. Durchaus ein politisches Minenfeld, denn  auch wenn 2015 die Ziele der Agenda 2030 von allen UN-Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen wurden, so haben Staats- und Regierungschefs oftmals dennoch ganz eigene Vorstellungen von guter Bildungspolitik und lassen sich nur ungern in die Karten schauen. Für die UNESCO gilt es daher, mit diplomatischem Geschick zu agieren und sich dadurch sowohl strategisch als auch inhaltlich klar zu positionieren, denn Bildung gilt als Voraussetzung um weitere Menschenrechte verstehen, achten, wahrnehmen und einfordern zu können.

Professionalisierung und Überwindung von Strukturschwächen angesichts einer Renaissance nationaler politischer Interessen

Förderliche Bedingung für die starke Politisierung der UNESCO sind auch ihre eigenen Strukturen. Auf der Generalkonferenz wurden am 8. November 2017 neue Vertreter*innen der Mitgliedstaaten für die nächsten vier Jahre in das Exekutivkommittee gewählt. Das Exekutivkommittee wirkt als Aufsichtsorgan für die Arbeitsprogramme und prüft den Haushalt. Die Mitglieder dieses Gremiums sind nach festgelegter Quotierung in fünf Ländergruppen aufgeteilt. Auch Deutschland kandidierte 2017 wieder für einen Sitz in dem 58-köpfigen Exekutivkommittee. Es gehörte diesem bereits von 2013-2017 an. Anders als bei einem supranationalen Organ, wie beispielsweise der Europäischen Kommission, verfolgen die Vertreter*innen der Mitgliedstaaten im Exekutivkommittee hier jedoch vor allem staatliche Interessen und müssen sich primär gegenüber ihren nationalen Regierungen verantworten. Ihre politische Bedeutung für die internationale (Staaten-)Gemeinschaft wird die UNESCO jedoch nur öffentlich herausstellen können, wenn es ihr gelingt, die einzelnen nationalstaatlichen Interessen zusammen zu bringen, damit kohärente Arbeitsprogramme entwickelt und solide finanziert durchgeführt werden können.

Anderseits gilt es auch die Vorwürfe zur Politisierung insoweit zu entkräften, indem auf die inhärent politischen Aspekte einer (globalen) Bildungspolitik hingewiesen wird. Auch ein unabhängiges Mandat schützt am Ende nicht davor, dass auch überwiegend technische Aufgaben, wie die Frage um die Aufnahme der Dokumente zum Nanjing Massaker von 1937 ins Weltdokumentenerbe zeigen, politisch höchst brisant sein können. Der Wunsch nach einer unpolitischen internationalen Organisation ist insofern also unrealistisch und nicht angemessen. Als UN-Agentur orientiert sich die UNESCO vor allem an dem menschenrechtsbasierten Wertesystem der Vereinten Nationen. Dieses normative Wertesystem sollte Maßstab und Bezugspunkt der kritischen Diskussionen um die politischen Entscheidungsprozesse sein. Zumindest gilt es, diesen Maßstab und normativen Bezugspunkt fest im Arbeitsalltag der Organisation und ihrer Gremien sowie bei der Setzung von Prioritäten für Strategien zu verankern.

Die Herausforderung bei den aktuellen politischen Debatten während der Generalkonferenz, im neuen Exekutivkommittee und für die neue Generalsekretärin besteht also darin, in Zukunft entsprechende Entscheidungsprozesse transparenter aber auch inklusiver zu gestalten und damit gleichzeitig eine klare gemeinsame menschenrechtsbasierte und nachhaltige globale Bildungspolitik zur Umsetzung von SDG4 zu etablieren.

Dr. Ulrike Zeigermann

Dr. Ulrike Zeigermann ist Politikwissenschaftlerin mit den Forschungsschwerpunkten Menschenrechte und vergleichende Politikfeldanalyse an der Schnittstelle von Sicherheit und Entwicklung. Bevor sie an die Friedensakademie Rheinland-Pfalz kam, promovierte Ulrike Zeigermann an der Westfälischen Universität Münster und leitete am Centre Marc Bloch in Berlin die Forschungsgruppe „Staatliches Handeln und Wissenszirkulation“. Seit November 2017 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Nachhaltige Entwicklung der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg.

Klartext reden mit der Türkei

Klartext reden mit der Türkei

Von Gisela Müller-Brandeck-Bocquet

Derzeit fährt die EU mit der immer autokratischer auftretenden Regierung Erdogans keinen klaren, überzeugenden Kurs. Dabei wäre es gerade jetzt wichtig, dass sie Rückgrat zeigt und sich wegen des Flüchtlingsabkommens nicht auf Abstriche an ihren demokratischen Werten einlässt. 

Das europäisch-türkische Verhältnis: Eine schwierige Geschichte

Die Beziehungen zwischen der EU und der Türkei waren schon immer äußerst schwierig. Das 1963 geschlossene Assoziierungsabkommen blieb wegen der Militärputsche in der Türkei (1960, 1971, 1980, 1997) ein prekäres Projekt und als 2005 Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aufgenommen wurden, waren dem tiefe innereuropäische Auseinandersetzungen vorausgegangen. Schließlich hatten sich diejenigen Kräfte durchgesetzt, die den damaligen Demokratisierungskurs der Türkei unter Recep Tayyip Erdogan befördern und konsolidieren wollten. Bereits Ende 2006 jedoch wurden die Verhandlungen teilweise ausgesetzt; seither dümpelten sie ein Jahrzehnt lang vor sich hin.

Doch als die EU am 18. März 2016 mit der Türkei ein Abkommen zur Bewältigung des Flüchtlingszustroms schloss, beinhaltete dieser Deal, dass die Beitrittsverhandlungen wiederbelebt und mit neuem Elan vorangetrieben werden sollten. Inwieweit beide Seiten ernsthaft an dieses Vorhaben glaubten, muss offen bleiben. Höchstwahrscheinlich ist der inzwischen zum autokratischen Staatpräsidenten gewandelte Erdogan gar nicht mehr ernsthaft an einem EU-Beitritt der Türkei interessiert; und wie die von Polykrisen geschüttelte EU einen solchen verkraften könnte, steht eh in den Sternen. So war der Beschluss zur Intensivierung der Beitrittsverhandlungen beiderseits wohl vorrangig ein symbolischer Akt.

 Eine zerstrittene EU

Dennoch kam es in der EU in den letzten Wochen zu heftigen Schlagabtauschen über den Umgang mit der Türkei. Die Frage lautet, ob man angesichts der brutalen Repression, mit der das Erdogan-Regime auf den gescheiterten Putschversuch vom 15. Juli 2016 reagiert, noch Beitrittsverhandlungen mit Ankara führen kann und darf. Denn mit mehr als 100.000 vom Dienst suspendierten Staatsdienern und rund 40.000 Verhafteten sowie mit massiven Angriffen auf die Presse- und Meinungsfreiheit sind die türkische Demokratie und Rechtstaatlichkeit ernsthaft in Gefahr.

Am 24. November 2016 hat daher das Europäische Parlament mit großer Mehrheit (479 gegen 37 Stimmen bei 107 Enthaltungen) dafür gestimmt, die Verhandlungen mit der Türkei einzufrieren, d.h. „weder über offene Verhandlungskapitel mit Ankara zu sprechen noch neue Kapitel zu eröffnen“ (Zeit-online, 25.11.2016). Die EU-Parlamentarier betonten, dass es sich um eine zeitlich begrenzte Forderung handele, die bei Rückkehr der Türkei zu voller Rechtstaatlichkeit wieder aufgehoben werden könnte. Diese Resolution ist rechtlich nicht bindend, erregte aber dennoch heftigen Ärger in der Türkei.

Als der Rat der Außenminister am 13. Dezember 2016 über das Thema beriet, konnte kein Beschluss gefasst werden. Die erforderliche Einstimmigkeit ließ sich nicht erzielen, weil Österreichs Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP) sich hinter die Entschließung des Europäischen Parlaments stellte und das Einfrieren der Verhandlungen forderte. „Es geht überhaupt nicht darum, Türen zuzuschlagen oder nicht mehr im Gespräch zu bleiben“, wird Kurz zitiert, sondern darum „ein politisches Symbol zu setzten und der Türkei nicht weiter vorzugaukeln, dass der Beitritt in die EU bald möglich sei“ (Süddeutsche Zeitung, 13.12.2016). Doch konnte sich Kurz mit dieser couragierten Haltung im Kreise seiner Kollegen nicht durchsetzen. Vielmehr hielt die slowakische Ratspräsidentschaft in einer nicht bindenden Erklärung der Außenminister fest, dass unter den gegebenen Umständen zwar keine neuen Verhandlungskapitel eröffnet werden sollen, den Prozess an sich wollte man aber nicht einfrieren. Explizit wird die EU-Türkei-Kooperation in der Flüchtlingsfrage als erfolgreich gelobt – die Abhängigkeit von der Türkei bei diesem Problem dürfte de facto entscheidend für den sehr moderaten Ton der Erklärung sein. Gleichwohl äußern die Minister mehrfach ihre ernsthafte Sorge um die Rechtstaatlichkeit der Türkei.

Die Befürworter dieser konzilianten Haltung – darunter auch Außenminister Frank-Walter Steinmeier – betonten, sie wollten den Dialog mit Ankara aufrechterhalten, auch um Einfluss ausüben zu können. Zudem unterstütze auch die türkische Opposition diesen Kurs vehement. Außenminister Kurz, der den positiven Einfluss der EU auf Erdogan in Zweifel stellte, wurde scharf kritisiert; Michael Roth, Staatsminister im Auswärtigen Amt, geißelte Österreichs Kompromisslosigkeit als „sehr enttäuschend“ (Süddeutsche Zeitung, 13.12.2016). So wird der einzige EU-Außenminister, der angesichts der prekären Lage in der Türkei mit Ankara Klartext reden will, bezichtigt, die Union zu spalten.

Vor diesem Hintergrund wirken die jüngsten Pläne der Kommission geradezu gewissenlos und rückgratlos; denn sie will die Wirtschaftsbeziehungen und die Zollunion mit der Türkei ausbauen. Dabei betonte die Kommission, diese Pläne seien „unabhängig von der aktuellen Entwicklung der Beziehungen zu sehen“ (Süddeutsche Zeitung, 21.12.2016).

Aber hallo, muss man da rufen, geht’s noch? Kann man noch instinktloser sein, noch opportunistischer? In ihrem „Fortschrittsbericht Türkei“ vom 9. November 2016 wirft die Kommission dem Land Rückschritte bei der Unabhängigkeit der Justiz und der Meinungsfreiheit vor und sieht insgesamt deutlich verschlechterte Chancen für den Beitritt. „Die Türkei hat sich offenbar entschieden, sich von Europa weg zu bewegen“, meinte Johannes Hahn, EU-Kommissar für Nachbarschaftspolitik und Erweiterung bei der Vorstellung des Berichts (Zeit-online, 9.11.2016).

Wie kann da die sich politisch verstehende Juncker- Kommission eine mit überwältigender Mehrheit beschlossene Resolution des Europäischen Parlaments, dieses Gewissens Europas, so respektlos übergehen? Wie kann sie die Erklärung der amtierenden slowakischen Präsidentschaft desavouieren, die doch noch vor einigen Tagen das Nicht-Eröffnen neuer Verhandlungskapitel festgehalten hat und damit immerhin in die „richtige Richtung“ wies, wie der Abweichler Sebastian Kurz anerkannte? Wie kann all das sein?

Keine Verhandlungen mit einer autoritären Türkei

Erdogan plant derzeit einen fundamentalen Umbau des türkischen politischen Systems, das künftig den Staatpräsidenten mit sehr weitreichenden Befugnissen ausstatten soll. Die Regierung wäre dann nicht mehr dem Parlament, sondern dem Präsidenten verantwortlich, der zugleich auch Oberbefehlshaber der Streitkräfte würde. Ein entsprechendes Referendum ist für März 2017 angedacht (Süddeutsche Zeitung, 09.01./10.01.2017). Außerdem hat Erdogan mehrfach eine Parlamentsabstimmung über die Wiedereinführung der Todesstrafe in Aussicht gestellt. Sollte es dazu kommen, ist ein EU-Beitritt definitiv ausgeschlossen.

Daher wäre es eine vernünftige und verantwortungsvolle Lösung, wenn Kommission und Rat – warum nicht auch der Europäische Rat als die Versammlung der Staats- und Regierungschefs der EU? – sich dem Votum des Europäischen Parlaments anschließen würden. Sie sollten beschließen: Wir, die Europäische Union, setzen Verhandlungen mit der Türkei solange aus, bis Referendum und Parlamentsabstimmung erfolgt sind und somit der künftige Kurs der Türkei erkennbar wird. Diese Zeit nutzen wir, die EU, um vertieft darüber zu debattieren, ob wir in absehbarer Zeit einen Beitritt der Türkei überhaupt noch anstreben. Und wir schaffen neue, alternative und innovative Modalitäten, um Drittstaaten, die nicht EU-Mitglieder sind, partnerschaftlich und verlässlich mit uns zu verbinden – über solche neuen Modelle müssen wir angesichts des bevorstehenden Brexit ohnehin sehr intensiv nachdenken.

Gisella Müller-Brandeck-Bocquet

Prof. Dr. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet ist Professorin für Europaforschung und Internationale Beziehungen an der Universität Würzburg.

 

Happy-End in Kolumbien? Warum jetzt die schwierigste Phase des Friedensprozesses beginnt

Happy-End in Kolumbien? Warum jetzt die schwierigste Phase des Friedensprozesses beginnt

Von Thomas Keil

Nach dem überraschenden „Nein“ der Kolumbianer_innen zum Friedensabkommen mit der FARC im Oktober, ist es der kolumbianischen Regierung nun gelungen einen neuen Friedensvertrag auszuhandeln und zu verabschieden. Nach 52 Jahren bewaffnetem Konflikt scheint der Frieden damit nun endlich in greifbarer Nähe. Allerdings markiert die Verabschiedung des Friedensvertrages keineswegs das Ende des kolumbianischen Friedensprozesses. Vielmehr stellen seine Umsetzung und die Transformation der Konfliktursachen die kolumbianische Gesellschaft vor große Herausforderungen. Es ist wichtig, dass die internationale Gemeinschaft ihre Aufmerksamkeit nun nicht von Kolumbien abwendet.

Die fast unendliche Geschichte: Einigung und Verabschiedung des Friedensabkommens

Für alle Befürworter_innen des Friedensvertrags in Kolumbien brachte der 13. Dezember eine gute Nachricht: Das Verfassungsgericht befand, dass die Verabschiedung des revidierten Abkommens zwischen Regierung und FARC-Guerilla durch den Kongress gültig ist. Nicht minder wichtig ist, dass auch der so genannte „Fast-Track“-Mechanismus intakt gelassen wurde, der es zulässt, Gesetzesvorhaben und Verfassungsänderungen zur Umsetzung des Friedensvertrags, in beschleunigtem Verfahren durch das Parlament zu bringen. Damit sind die notwendigen Voraussetzungen gegeben, um nun zügig die dringendsten Komponenten für die beginnende Umsetzung der Vereinbarungen bereitzustellen – vor allem das Amnestiegesetz und die Sonderjustiz für den Frieden. Diese sind vor allem wichtig, um Erwartungssicherheit aufseiten der FARC zu schaffen, die sich in den kommenden sechs Monaten sammeln und entwaffnen sollen.

Das langwierige Kapitel der Aushandlung und Verabschiedung eines Friedensabkommens im Thriller namens „kolumbianischer Friedensprozess“ konnte also endlich abgeschlossen werden. Ein nicht zu unterschätzender Erfolg, wenn man sich die Ereignisse der vergangenen Monate ins Gedächtnis ruft: Nach der feierlichen Unterzeichnung des Abkommens in Cartagena am 26. September wiesen die Kolumbianer_innen den historischen Vertrag knapp eine Woche später mit einer hauchdünnen Mehrheit in einer Volksabstimmung zurück. Damit war das Ergebnis von etwa vier Jahren Verhandlungen vorerst delegitimiert. Auf eine kurze Schockstarre folgten große, vor allem von Studierenden initiierte, Demonstrationen für den Frieden und die Ankündigung aus Norwegen, dass Präsident Santos den diesjährigen Friedensnobelpreis erhalten solle. Die Abfolge der Ereignisse war derart schnell und verwirrend, dass haufenweise Vergleiche mit dem magischen Realismus Gabriel García Marquez‘ gezogen wurden.

In der Folge bemühten sich die Verhandlungsteams und die Regierung Santos, im Dialog vor allem mit den diversen Stimmen der „NO“-Kampagne, Vorschläge zu sammeln und in die Nachverhandlungen einzubringen. Bereits am 12. November konnte ein neues Abkommen vorgestellt werden, das zwar in Struktur und Inhalt dem ersten folgt, aber dennoch einige durchaus wichtige Präzisierungen und Änderungen enthält (mehr Infos): So wird das neue Abkommen keinen Verfassungsrang mehr erhalten, die Freiheitsbeschränkungen im Rahmen der Urteile der Sonderjustiz wurden deutlich präzisiert und Delikte von FARC-Mitgliedern im Zusammenhang mit dem Drogenhandel werden nun nicht mehr pauschal amnestiert. Kaum Änderungen gab es hingegen beim Thema der politischen Partizipation: Ex-Guerilleros sollen im Rahmen der Sonderjustiz nicht ihre politischen Rechte verlieren und der FARC-Nachfolgepartei werden weiterhin fünf Sitze pro Parlamentskammer für zwei Wahlperioden garantiert. Die Hoffnung, durch die Nachverhandlungen einen breiten nationalen Konsens zu erreichen, erfüllte sich allerdings nicht. Die prominenten Köpfe des „Nein“ änderten ihre Meinung nicht und so bleibt die politische Polarisierung auch mit dem revidierten Abkommen hoch.

Das neue Kapitel: Herausforderungen und Gefahren der Umsetzung

Wie sind nun die Perspektiven für den nächsten Teil der kolumbianischen Friedensgeschichte, die Umsetzung des Abkommens? In seiner Rede zur Verleihung des Nobelpreises sagte Präsident Juan Manuel Santos, nun sei ganz Amerika eine Zone des Friedens. Doch diese Behauptung ist etwas voreilig: Damit in Kolumbien tatsächlich Frieden geschaffen werden kann, kommt es wesentlich darauf an, wie gut die Friedensvereinbarungen und die dort enthaltenen Reformen umgesetzt werden können. Diese Ansicht wird auch aus der Friedens- und Konfliktforschung gestützt. In diesem Zusammenhang stellen mehrere Faktoren eine Gefahr dar.

Zum ersten handelt es sich bekanntermaßen um ein Abkommen zwischen Regierung und FARC. Es bietet die Aussicht, die mit Abstand wichtigste Guerillaorganisation des Landes in einen legalen politischen Akteur umzuwandeln. Die geplanten formalen Verhandlungen mit der kleineren „Nationalen Befreiungsarmee“ (ELN) stehen allerdings weiterhin aus. Zudem gibt es weitere illegale bewaffnete Akteure, unter denen sich die Überreste früher teilweise demobilisierter Guerillas, Nachfolger der Paramilitärs und Banden finden. Auch aufseiten der FARC haben sich kleinere Splittergruppen gebildet, die sich nicht demobilisieren wollen. Die genannten Akteure sorgen in den von ihnen besetzten, meist marginalisierten Gebieten des Landes weiterhin für Unsicherheit oder befinden sich in zuvor FARC-kontrollierten Territorien in einem beginnenden gewaltsamen Wettbewerb um die „Nachfolge“ der Hoheit über illegale Ökonomien. Diese Existenz von bewaffneten „Störenfrieden“ (spoilers) ist ein gravierendes Hindernis für die Umsetzungsphase und damit für die Schaffung dauerhaften Friedens. Der Hohe Menschenrechtskommissar der Vereinten Nationen im Land äußerte sich jüngst sehr besorgt über diese Problematik und über die bereits 52 politisch motivierten Morde im Jahr 2016.

Ein zweites Problem sind die wirtschaftlichen Perspektiven Kolumbiens. Die (Rohstoff-)Exporte schwächeln und das Wachstum des Landes lag zwischen Mai und August diesen Jahres bei nur zwei Prozent, der schlechteste Wert seit sieben Jahren. Staatliche Institutionen kämpfen mit rückläufigen Budgets und es ist fraglich, inwiefern die geplante Steuerreform die Staatseinnahmen stärken kann. In der revidierten Version des Friedensvertrags wird zudem betont, dass die Umsetzung die fiskalische Nachhaltigkeit nicht infrage stellen dürfe. Während in der Forschung Belege für die Bedeutung einer guten wirtschaftlichen Entwicklung für die „Haltbarkeit“ von Friedensabkommen angeführt werden, sind die diesbezüglichen Aussichten momentan recht trüb.

Ein dritter Faktor ist die bereits erwähnte starke politische Polarisierung im Land. Dass diese nachlässt, ist unwahrscheinlich, zumal im Frühjahr 2018 die nächsten Präsidentschaftswahlen anstehen. Dies dürfte 2017 zu vermehrter Unruhe innerhalb der heterogenen Regierungskoalition führen. In Teilen der linken Opposition gibt es derweil eine intensive Debatte darüber, ob man mit der Perspektive einer möglichst breiten Koalition für den Frieden in die Vorwahlperiode geht oder lieber einen scharfen Oppositionskurs gegenüber der amtierenden Mitte-Rechts-Regierung fährt. Mit Blick auf die Nachhaltigkeit des Friedensprozesses erscheint erstere Option geboten, vor allem da die rechten und ultrakonservativen Kräfte ihre große Mobilisierungsfähigkeit bei der Volksabstimmung unter Beweis gestellt haben. Selbst mit einer breiten Allianz der Unterstützer_innen des Friedensabkommens besteht die Gefahr, dass der oder die nächste Präsident_in den Friedensprozess kaum unterstützt oder sogar ablehnt – mit schweren Folgen für dessen Umsetzung. Eine schwere Hypothek in diesem Zusammenhang ist die Ablehnung des ersten Friedensvertrags an den Wahlurnen und die Verabschiedung des revidierten Abkommens durch den Kongress. Dies bietet eine hervorragende Angriffsfläche für die Gegner_innen des Prozesses, die so leicht die Legitimität des Abkommens infrage stellen können.

Fazit

Die Einigung auf ein neues Abkommen mit den FARC und dessen Verabschiedung bieten die Chance, dem Ziel eines nachhaltigen Friedens in Kolumbien sehr viel näher zu kommen. Dies erfordert eine konsequente Umsetzung der (Re-)Integration der FARC als Ganzes in das politische Leben auf der einen Seite sowie die sozio-ökonomische Wiedereingliederung ihrer Mitglieder auf der anderen Seite. Es erfordert effektiven Schutz für die Demobilisierten aber auch für Aktivist_innen und Menschenrechtsverteidiger_innen. Um Frieden dauerhaft zu verwirklichen bedarf es des Weiteren einer verbesserten Beteiligung am politischen Prozess, einer effektiven Übergangsjustiz sowie Wiedergutmachung für die Opfer des gewaltsamen Konflikts. Schließlich bedarf es umfangreicher Wirtschaftsreformen, die der Friedensvertrag vor allem mit Blick auf ländliche Ökonomien vorsieht. Nun sind die kolumbianische Politik und Zivilgesellschaft gefragt, die Umsetzung des Friedensvertrages aktiv einzufordern und zu begleiten. Breite und effektive Allianzen für den Friedensprozess sind dafür von großer Bedeutung. Die internationale Gemeinschaft sollte währenddessen ihre Unterstützung für den Frieden und die Bündnisse, von denen er getragen wird, mindestens genauso stark wie bis jetzt unter Beweis stellen. Unter diesen Voraussetzungen kann die scheinbar unendliche Geschichte des kolumbianischen Friedensprozesses zu einem erfolgreichen Ende geschrieben werden.

Thomas Keil

Thomas Keil ist Projektassistent bei der Friedrich-Ebert-Stiftung und arbeitet im Büro der Stiftung in Bogotá, Kolumbien. Zuvor studierte er Verwaltungswissenschaften und Politikwissenschaften in Münster, Twente und an der Freien Universität Berlin.

Frieden für Syrien? Eine Argumentationshilfe

Frieden für Syrien?
Eine Argumentationshilfe

Von Christine Schweitzer,
Bund für soziale Verteidigung (BSV)

Es ist sehr schwer, sich auszumalen, wie eine Friedenslösung für Syrien aussehen könnte. Zu schwer sind die Kämpfe, zu immens das Leiden, zu groß die Zahl der Beteiligten. Trotzdem wollen wir versuchen, hier einige Punkte zu benennen, die Voraussetzung und/oder Inhalt einer Friedenslösung sein könnten. Unser Ausgangspunkt ist dabei, dass der Konflikt mindestens fünf Dimensionen hat, die geografisch weit über Syrien, ja über die gesamte Region hinausreichen.

Dimension 1: Der Aufstand gegen die Herrschaft von Assad und für die Demokratisierung Syrien

Der Aufstand entfachte sich an Polizeigewalt und Folter gegen protestierende Jugendliche im März 2011. Inspiriert von den Aufständen u.a. in Tunesien und Ägypten, waren binnen weniger Wochen Hunderttausende auf den Straßen. Der Widerstand verlor aber schnell seinen rein zivilen Charakter, als sich die Freie Syrische Armee (FSA) bildete, die zunächst lediglich mit dem Anspruch antrat, die Protestierenden zu „schützen“, aber bald zum Katalysator für die Bildung zahlreicher weiterer kämpfender Gruppen wurde.

BSV Position: Die Entscheidung über die Zukunft Syriens liegt alleine bei der syrischen Bevölkerung. Weder internationale VerhandlerInnen, die durch die Entscheidung, wen sie zu Gesprächen einladen und wen nicht, die eine oder die andere Koalition stärken (z.B. war bei den Genfer Verhandlungen 2016 die syrisch-kurdische PYD ausgeschlossen), noch militärisches Eingreifen auf egal welcher Seite sind hier hilfreich.

Stattdessen sollte die sogenannte Internationale Gemeinschaft sich darauf beschränken, als redliche Vermittlerin mit allen Konfliktparteien (einschließlich radikaler islamistischer Gruppen und auf jeden Fall einschließlich der syrischen Kurden) Verhandlungen aufzunehmen. Solche Vermittlungsbemühungen müssen nicht heißen, dass alle an einem Tagungsort zusammenkommen – VermittlerInnen können hin und her reisen oder Treffen mit jeweils nur einigen Gruppen abhalten, um Möglichkeiten einer wirklichen Lösung auszuloten.

Lokale Waffenstillstände und die Schaffung von waffenfreien Zonen (erstere gibt es, letztere noch nicht) könnten dazu beitragen, dass in immer weniger Gegenden Syriens die Waffen sprechen. Des Weiteren muss sichergestellt werden, dass humanitäre Hilfe und Wiederaufbauhilfe diese Zonen erreicht.

Dimension 2: Syrien als Schlachtfeld von ausländischen Militärs und Milizen

Je länger der Konflikt angedauert hat, umso mehr wurde er internationalisiert. Es mag wert sein, sich den Ablauf zu vergegenwärtigen: Bereits ab dem Herbst 2011 gab es Waffenhilfe und militärisches Training für die FSA und andere Milizen durch sunnitisch-arabische Länder und durch die USA. Diese verstärkten ihr Engagement 2013 mit einem CIA-geführten Programm. Anfang September 2014 wurde dann beim NATO-Gipfel in Wale ein internationales Militärbündnis gegen den IS ins Leben gerufen. Gründungsmitglieder waren neben den USA auch Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien, Polen, Dänemark, Australien, Kanada und die Türkei. Dieses Bündnis, erweitert durch mehrere arabische Länder (heute gehören der Koalition 64 Staaten an), begann kurz danach mit Angriffen auf den IS in Syrien und Irak, wobei die Bombardierungen zunächst allein durch die USA und einige arabische Länder durch-geführt wurden. Im Rahmen dieser Koalition unterstützt Deutschland seit 2014 die kurdischen Peschmerga im Nordirak mit Waffen. Frankreich und Großbritannien schlossen sich den Bombardierungen in Syrien Ende September 2015 an, praktisch zeitgleich mit Russland. Bei Russland wurde schnell klar, dass nicht nur Stellungen des IS, sondern alle bewaffneten Oppositionsgruppen Ziele waren.

Die nächste Eskalation fand statt, als Frankreich und kurz danach auch Großbritannien im November/Dezember 2015 nach einer Serie von Terroranschlägen in Europa ihre Bombardierungen verstärkten, und andere EU-Staaten im Rahmen der EU-Solidarität, so auch Deutschland, den Einsatz ab diesem Zeitpunkt auch militärisch unterstützen, ohne selbst Angriffe zu fliegen.

Die bislang jüngste Eskalation stellt das Eingreifen der Türkei mit Bodentruppen seit August 2016 im Nordirak, das mehr gegen die kurdischen Oppositionstruppen als gegen den IS gerichtet erscheint, und die offene militärische Unterstützung der Assad-Truppen durch Russland im Kampf um Aleppo dar.

Heute sind mindestens 26 Staaten direkt oder indirekt an dem Krieg in Syrien involviert. Die sind aber nicht die einzigen internationalen Kriegsbeteiligten: Kurz nach der Entstehung der FSA kamen mehr und mehr ausländische Kämpfer(Innen) aus aller Welt, von Libyen bis Tschetschenien, von Sudan bis Westeuropa und Nordamerika, ins Land und bildeten kämpfende Einheiten oder schlossen sich vorhandenen an. Der sog. Islamische Staat ist nur eine von ihnen. Auch die Assad-Regierung holte sich Unterstützung – sie wandte sich in erster Linie an schiitische Kämpfer – die libanesische Hizbollah-Miliz und Soldaten aus dem Iran.

BSV Position: Die Militärintervention der Anti-IS-Allianz in Syrien muss beendet werden, und zwar nicht nur sie, sondern der gesamte Krieg gegen den Terror. Jede Drohne, die unschuldige Menschen tötet, jede heimliche oder offene Militäroperation leistet vor allem eines: Sie schafft neue TerroristInnen. Und falls es gelingen sollte, den IS militärisch in die Knie zu zwingen, dann wird er in anderen Ländern und im Untergrund weiterkämpfen und auch den Terror verstärkt in den Westen tragen.

Der Schutz der Zivilbevölkerung passiert nicht durch Bomben aus der Luft. Er braucht mutiges humanitäres Engagement sowohl direkt in den Kriegsregionen wie in den Gebieten Syriens, wo derzeit nicht gekämpft wird, Zumindest in letzteren Gebieten könnte unbewaffnetes ziviles Peacekeeping eingesetzt werden, wie es die Nonviolent Peaceforce derzeit in Form von Trainings von Beirut aus anbietet.

Jeder Friedensplan für Syrien muss den Rückzug der fremden Truppen und Kämpfer beinhalten, nicht nur das Ende der Bombardierungen aus der Luft. Dabei wird es von besonderer Bedeutung sein, den Kämpfern, die nicht Teil einer „offiziellen“ Armee sind, in ihren Heimatländern Möglichkeiten einer Reintegration in ein ziviles Leben zu bieten. Denn sonst werden sie nur zu einem neuen Kriegsschauplatz weiterziehen.

Dimension 3: Der Konflikt zwischen der türkischen Regierung und der kurdischen Bewegung

Syrien ist eines von mehreren Ländern in der Region (neben der Türkei, Irak und Iran), wo eine zahlenmäßig bedeutsame kurdische Bevölkerung ansässig ist. Die kurdische PYD beteiligte sich am Aufstand gegen Assad und bekämpft, wie auch die irakischen Peschmerga, den IS. Sie unterhält gute Beziehungen zur PKK in der Türkei. Die Türkei fürchtet ein kurdisch kontrolliertes Gebiet südlich ihrer Grenze. Deshalb hat sie begonnen, Stellungen der PYD anzugreifen. Damit wendete sich die Türkei gegen eine der Gruppen, die von der Allianz gegen den IS mit Waffen und Training unterstützt werden.

BSV Position: Eine Friedenslösung für Syrien muss auch eine Regelung für die kurdische Bevölkerung in Nordsyrien beinhalten – vielleicht in Form ähnlicher Autonomieregelungen, wie sie die KurdInnen im Irak genießen. Dies wird aber wohl nur durchsetzbar sein, wenn es gelingt, den kurdisch-türkischen Konflikt konstruktiv zu bearbeiten. Hier braucht es das Wirken von VermittlerInnen, die von allen Seiten anerkannt sind, z.B. aus den Reihen internationalen Organisation von 57 islamischen Ländern, der Organisation of Islamic Cooperation, die u.a. schon den Bürgerkrieg in Mindanao (Philippinen) beizulegen half.

Dimension 4: Der Stellvertreterkrieg zwischen sunnitischen und schiitischen Ländern

Der Krieg in Syrien ist auch, genau wie der im Jemen, ein Stellvertreterkrieg zwischen Saudi-Arabien auf der einen und dem Iran auf der anderen Seite als die Führungsmächte der sunnitischen und schiitischen Ausrichtung des Islams. Die sunnitischen Länder unterstützen die Opposition gegen das Assad-Regime, wobei einige auch nicht vor einer (inoffiziellen) Förderung des IS Halt machten. Die Regierung Assad, geprägt durch die den Schiiten nahestehenden Aleviten, hat sich wiederum Unterstützung u.a. beim Iran und der libanesischen Hizbollah geholt.

BSV Position: Der Konflikt zwischen den beiden Konfessionen wird sich nicht kurzfristig lösen lassen, es gibt aber konstruktive Ansätze, die religiöse Dimension dieses Konflikts zu bearbeiten: Dialog zwischen den Konfessionen, Stärkung der Aspekte, die beide Konfessionen verbinden, Versöhnungsarbeit auf der Graswurzelebene. Da der Konflikt neben der religiösen aber auch eine machtpolitische und ökonomische hat, braucht es zum anderen dringend die schon oft geforderte Konferenz aller Staaten des Nahen und Mittleren Ostens nach Vorbild der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (heute: OSZE), um die – letztendlich diesen Konflikt be-stimmende – politische und wirtschaftliche Konkurrenz zwischen den beteiligten Staaten anzugehen und zu überwinden.

Dimension 5: Der Stellvertreterkrieg zwischen Russland und dem Westen.

Der Konflikt zwischen dem Westen und Russland hat nicht erst mit der Ukraine-Krise begonnen. Schon seit 2011 hat Russland auf diplomatischem Parkett, u.a. in den Vereinten Nationen, die Regierung Assad unterstützt. Syrien war für Russland ein wichtiger Handelspartner und außerdem Ort des einzigen Marinestützpunkts am Mittelmeer. 2013, als Großbritannien und die USA mit einer Militärintervention wegen des syrischen Giftgases drohten, spielte Russland aber eine konstruktive Rolle dabei, die syrische Regierung dazu zu bewegen, ihre Vorräte unter Aufsicht der UN ab-ziehen und vernichten zu lassen. Jedoch nachdem wegen der Annexion der Krim und der Unterstützung der Rebellen in der Ostukraine Sanktionen gegen Russland verhängt wurden und auf beiden Seiten militärisch aufgerüstet wird, hat sich der Krieg in Syrien auch zu einem Stellvertreterkrieg zwischen Russland und dem Westen entwickelt.

BSV Position: Der Schlüssel zur Aussöhnung zwischen Russland und dem Westen liegt eher in der Ukraine als in Syrien. Der BSV hat hierzu verschiedentlich Vorschläge gemacht – Volksabstimmungen, Minderheitenschutz, Abrüstung und Truppenabzug, gemeinsame Sicherheit u.a.m.

Fazit

Eine Friedenslösung für Syrien kann wohl nur gelingen, wenn alle fünf genannten Dimensionen angegangen werden. Dies erfordert ein Umdenken bei den beteiligten Regierungen. Druck von unten, durch aus den Friedensbewegungen, ist die einzige Hoffnung, dass ein solches Umdenken einsetzt.

Christine Schweitzer
Christine Schweitzer

Dr. Christine Schweitzer (*1959, Hamburg) ist Geschäftsführerin beim Bund für Soziale Verteidigung, wissenschaftliche Mitarbei-terin beim Institut für Friedensarbeit und Gewaltfreie Konfliktaustragung, Vorsitzende der War Resisters’ International und Redakteurin des vom Netzwerk Friedenskooperative herausgegebenen Friedensforum. Sie hat vielfach zu den Themen Zivile Konfliktbearbeitung, gewaltfreie Alternativen zu Rüstung und Militär und verschiedenen Konfliktregionen publiziert.

Der Beitrag wurde erstmalig im November 2016 als Handreichung vom Bund für Soziale Verteidigung
(www.soziale-verteidigung.de) 
herausgegeben.

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen: zu staatszentriert, zu universell?

von Matthias Neef

VN-Friedensmissionen sollen positiven und nachhaltigen Frieden schaffen. Vonseiten der Friedens- und Konfliktforschung wird ihnen häufig vorgeworfen, dass sie lokale Kontexte dabei nicht ausreichend berücksichtigen. Doch ist das wirklich so?

Gewaltsame innerstaatliche Konflikte sind hochgradig komplex und dynamisch. Zugleich ist jeder Bürgerkrieg einzigartig und kontextspezifisch. Angepasst und kontextsensibel müssen entsprechend auch die Maßnahmen zur Konfliktlösung und Friedensbildung sein. Paternalismus und Blaupausen sind hier fehl am Platz. Dennoch wird den Vereinten Nationen vorgeworfen, sie würden ihre Friedensmissionen zu staatszentrisch und zu universalistisch konzipieren. Dies mindere nicht nur die Effektivität und Nachhaltigkeit der Maßnahmen. Mehr noch: Friedensmissionen könnten konfliktfördernd wirken und neue Gewalt produzieren. Diese Kritik ist jedoch selbst problematisch. Zu häufig verharrt sie auf einem abstrakt-theoretischen Level und liefert zu wenig empirische Belege.

Dieser Artikel plädiert für eine differenzierte Betrachtung der konfliktlösenden und friedensbildenden Maßnahmen der Vereinten Nationen. Dazu ist es unerlässlich, sowohl die Vorgaben der Vereinten Nationen für ihr ziviles Fachpersonal zu berücksichtigen als auch deren praktische Umsetzung im Rahmen von VN-Friedensmissionen.

Die Vereinten Nationen und die lokale Ebene

Die Auswahl und Entwicklung angemessener Methoden für nachhaltige Konfliktlösung verlangt eine Auseinandersetzung mit den lokalen Gegebenheiten in den jeweiligen Einsatzgebieten. Für Friedenspraktiker sind speziell die kulturellen Rahmenbedingungen vor Ort von entscheidender Bedeutung: Kultur beeinflusst das Problemverständnis, die Wahl der Lösungsstrategie und das prozedurale Vorgehen der beteiligten Akteure.[i] Nachhaltige friedenspolitische Maßnahmen gedeihen organisch. Die Aufgabe externer Akteure kann daher nur eine unterstützende sein. Wissen über die lokale Kultur ist hierfür Voraussetzung.

Entgegen der wissenschaftlichen Kritik sind sich die Vereinten Nationen nicht nur der Notwendigkeit der kulturellen Sensibilität bewusst, sie haben dieses Prinzip auch in zahlreichen Resolutionen, Berichten und Handbüchern verankert. Mit der Etablierung multidimensionaler Friedensmissionen in den 1990er Jahren vollzogen die Vereinten Nationen einen Paradigmenwechsel und öffneten sich der lokalen, das heißt der innerstaatlichen Ebene. Dieser „local turn“ zeigt sich exemplarisch im VN-Handbuch für multidimensionale Friedensmissionen: Missionen sollen ihre Interventionen auf solche Maßnahmen begrenzen, die der lokalen Kultur und dem lokalen Kontext angemessen sind und sich an den Bedürfnissen und Zielen der Gesellschaft im Einsatzland orientieren.

So vielversprechend dies in der Theorie klingt, so schwierig ist es, diese Vorgaben in die Praxis umzusetzen. Eine besondere Herausforderung bilden hier afrikanische Länder. Dort existieren parallel zwei Systeme der Konfliktlösung, denen höchst unterschiedliche und teils widersprüchliche Rechtsprinzipien und ‑praktiken zugrunde liegen: einerseits das formelle Rechtssystem, andererseits das informelle Gewohnheitsrechtssystem. Während Ersteres durch ehemalige Kolonialmächte gewaltsam etabliert wurde, ist Letzteres historisch-kulturell in den jeweiligen Gesellschaften verankert.

Der Rechtsdualismus spiegelt sich auch innerhalb der Vereinten Nationen wieder. Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten (Civil Affairs) ist Vorreiterin für friedensbildende Maßnahmen auf der lokalen Ebene und verfügt über einen breiten Erfahrungsschatz hinsichtlich gewohnheitsrechtlicher Systeme. Ihr Fachpersonal wird meist als Erstes selbst in entlegensten Landesregionen stationiert, wo dem Staat historisch betrachtet nur eine marginale Rolle zukommt – wenn überhaupt. Konflikte werden hier durch Chiefs, Dorfälteste und andere soziale Gruppen nach traditionellem und mündlich überliefertem Recht gelöst. Das Civil Affairs Handbuch gibt vor, dass lokale Praktiken, Institutionen und Gesetze zur Konfliktlösung zu erforschen und internationale Maßnahmen daran anzupassen sind.

Ein anderes Verständnis der Rolle lokaler Praktiken der Konfliktlösung bestimmt die Strategien der VN-Sektion zur Förderung von Rechtstaatlichkeit (Rule of Law). Nach dem Handbuch für VN-Rechtsexperten soll auch sie lokale Kapazitäten stärken und nicht ersetzen. Der Fokus ihrer Arbeit liegt jedoch klar auf formellen Akteuren, Institutionen und Praktiken. Zwar wird im Handbuch festgestellt, dass gewohnheitsrechtliche Systeme in Afrika populärer, besser zugänglich und kostengünstiger sind, während das formelle System hingegen meist als fremd, korrupt, langsam und teuer wahrgenommen wird. Dennoch spricht man dem Gewohnheitsrecht größtenteils seine Funktion und Legitimität ab. Es gilt als ungeeignet zur Bearbeitung ernsthafter Rechtsverstöße und zudem als nicht konform mit internationalen Normen. Aus diesem Grund eigne es sich lediglich zur Lösung geringfügiger Zivilstreitigkeiten.

Was zeigt die Praxis?

Zur Betrachtung des Einbezugs der lokalen Ebene in der Konfliktlösung durch die Vereinten Nationen bildet Liberia ein interessantes Fallbeispiel. Das Land ist von einer langen Geschichte der gewaltsamen Eroberung und Unterdrückung geprägt. Auch der Konflikt zwischen informellem und formellem Recht zeichnet sich im liberianischen Fall deutlich ab.

Die „Liebe für die Freiheit“ (Liberias Leitspruch) brachte ab 1817 amerikanische Siedler und befreite amerikanische Sklaven an die bevölkerte westafrikanische Küste, wo sie 1847 den Staat Liberia gründeten. Das Gesellschafts- und Staatssystem Liberias kopierten sie vom amerikanischen Vorbild. Der Staat Liberia expandierte stetig, lokale Volksgruppen wurden dabei von ihrem Land vertrieben oder gewaltsam unterdrückt und gefügig gemacht. Es bildete sich eine Zweiklassengesellschaft mit enormen Gegensätzen. Kontinuierliche Aufstände von Anbeginn mündeten 1989 schließlich in einen grausamen Bürgerkrieg, der (mit Unterbrechung) bis 2003 andauern sollte und mehr als 250.000 Menschenleben kostete.

Experten der liberianischen Wahrheits- und Versöhnungskommission kamen in ihrem Abschlussbericht 2009 zu dem Schluss, dass der gewaltsame Geschichtsverlauf vermeidbar gewesen wäre. Die Siedler hätten schlicht die Autorität und die Rechtsnormen der lokalen Bevölkerung anerkennen müssen, anstatt das Land mit aller Macht zu erobern und zu beherrschen.

Basierend auf der Sicherheitsratsresolution 1509 entsandten die Vereinten Nationen 2003 eine 15.000 Mann starke multidimensionale Friedensmission (UNMIL) nach Liberia, um Recht und Ordnung in dem Land wiederherzustellen. Das Mandat wurde kontinuierlich angepasst und umfasst nunmehr eine Reformierung des Justizwesens und der Sicherheitsbehörden, die Förderung der Menschenrechte und nationale Versöhnungsmaßnahmen. Der Kapazitätsaufbau schließt sowohl formelle Institutionen (u.a. durch VN-Rule of Law) ein als auch informelle (u.a. durch VN-Civil Affairs), wobei eine Harmonisierung von formellem und informellem Recht angestrebt wird.

Studien (1) (2) haben ergeben, dass viele Liberianer informelle Rechtssysteme gegenüber formellen bevorzugen. Formelle Rechtsprechung und -durchsetzung unter Einbeziehung von Polizei, Gerichten und Gefängnissen werden als höchst korrupt, unfair, exklusiv und fremd wahrgenommen. Im Mittelpunkt des formellen Systems steht die Bestrafung. Es ist damit vergangenheitsorientiert. Wiedergutmachung und Versöhnung finden hier nicht statt. Selbst wenn das formelle System internationalen Ansprüchen gerecht würde, so wären die meisten Liberianer nicht zufrieden damit.[ii] Es wird dem lokalen Kontext Liberias nicht gerecht.

Informelle Rechtssysteme sind kulturell verankert, bezahlbar und gelten gemeinhin als fair. Konflikte werden hierbei vorrangig durch Schiedsverfahren, Mediation oder Kompromissfindung gelöst. Bestrafung spielt eine untergeordnete Rolle. Wichtiger ist eine Befriedung der Konfliktparteien. Bemerkenswert ist, dass der Zusammenhalt der sozialen Gruppe in der informellen Rechtspraxis eines der ärmsten Länder der Welt eine herausragende Rolle spielt. Im Gegensatz zum formellen, strafenden Rechtssystem ist das informelle System damit zukunftsorientiert.

Das Büro der Vereinten Nationen für zivile Angelegenheiten hat dies erkannt und richtet seine Maßnahmen dementsprechend nach dem vorherrschenden gewohnheitsrechtlichen System aus. Zusammen mit dem liberianischen Innenministerium und lokalen NGOs wurden etwa lokale Friedenskomitees eingerichtet, in denen lokale Autoritäten zivilrechtliche Konflikte lösen. Die Komitees bauen auf dem traditionellen System der Palava Huts auf, die in Liberia ein populäres und effektives Forum zur Konfliktlösung darstellen. Gleichzeitig werden lokale Methoden der Konfliktlösung weiterentwickelt. So wurden Mediationstrainings und ‑ausbildungen durchgeführt, Frauen und Jugendliche erhalten in den Komitees mehr Rechte, als dies früher der Fall war. Dies führte jedoch mancherorts zu neuen Konflikten, da Liberias Gesellschaft, speziell im Nordwesten des Landes, äußerst patriarchal ist.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit betreibt Kapazitätsaufbau im Bereich Justiz, Polizei und Gefängnisse. Gespräche mit VN-Rechts- und Menschenrechtsexperten machen deutlich, dass sie – im Gegensatz zu ihren Kollegen im Civil Affairs-Bereich – das formelle System für das einzig unterstützenswerte halten. Das Gewohnheitsrecht wird, ungeachtet seiner Popularität und Effektivität, als unvereinbar mit internationalen rechtlichen Standards angesehen. Dementsprechend wird darauf hingearbeitet, die Zuständigkeit gewohnheitsrechtlicher Institutionen weiter einzuschränken. Dazu stützt man sich auch auf Richtersprüche, die vor dem Bürgerkrieg, unter den Bedingungen autoritärer Herrschaft, gefällt wurden.

Lessons Learned

Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten ist Vorreiterin in lokaler Konfliktlösung und versteht sich als anpassungs- und lernfähige Institution friedenspolitischer Beratung. Sie strebt eine bestmögliche Balance zwischen lokalen Prinzipien und internationalen Normen an. Kleinere Konflikte sind dabei unvermeidlich. Eine Zusammenführung von formellen und informellen Institutionen ist ihnen dennoch bis heute nicht gelungen. Die Beschlüsse der informellen Friedenskomitees haben lediglich empfehlenden Charakter, denn Rechtsdurchsetzung ist staatlichen Institutionen vorbehalten. Da es kaum Austausch mit dem Justizministerium gibt, wird sich an dieser Zweiteilung vorerst wenig ändern.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit ist staatszentriert und bevorzugt das formelle System. Sie treibt die Marginalisierung gewohnheitsrechtlicher Institutionen, Praktiken und Gesetze aktiv voran. Dies steht nicht nur im Widerspruch zu den Interessen vieler Liberianer. Es kommt einer Wiederholung der problematischen liberianischen Geschichte gleich. Vor allem schafft es aber eines: ein Gerechtigkeitsvakuum.[iii] Polizei, Gerichte und Gefängnisse werden auch auf lange Sicht nicht in der Lage sein, ihre Rollen hinreichend wahrzunehmen. Schon der unzureichende liberianische Staatshaushalt in Höhe von rund 620 Millionen US-Dollar jährlich spricht gegen dieses kapitalintensive System.

Die Untersuchung der VN-Friedensmission in Liberia hat gezeigt, dass die Kritik an Friedensmissionen nur in Teilen greift. Die Civil Affairs-Maßnahmen sind weder staatszentrisch noch bauen sie auf universellen Konzepten auf – anders die Rule of Law-Maßnahmen. Es gilt jedoch, weder formelle noch informelle Systeme der Konfliktlösung zu romantisieren. Beide haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile. Mit Blick auf die historische Entwicklung liberianischer Staatlichkeit kann die Lösung jedoch weder lauten, den Rechtsdualismus weiterzuführen, noch eines der Systeme für überlegen zu erklären. Vielmehr sind kreative wie progressive Lösungen gefragt. Die Formel dafür lautet 1+1=3. Die Vorteile beider Systeme sollten in einem kohärenten und konsistenten System verschmelzen, welches die Gegebenheiten und Möglichkeiten des lokalen Kontexts widerspiegelt. So sieht es auch die lokale Bevölkerung.[iv] Daran sollten sich die Maßnahmen internationaler Friedensakteure ausrichten.

Matthias Neef
Matthias Neef

Matthias Neef ist Politologe und hat in seiner Masterarbeit die VN-Maßnahmen zur Konfliktlösung in Liberia untersucht. Seine Studie wurde vom Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre in Accra, Ghana unterstützt und veröffentlicht.

QUELLEN

[i] Faure, Guy Olivier (2009): Culture and Conflict Resolution. In: Jacob Bercovitch, Victor Kremenyuk, I. William Zartman (Eds.): The SAGE Handbook of Conflict Resolution. London: SAGE Publications, pp. 506–524.

[ii] Isser, Deborah H.; Lubkemann, Stephen C.; N’Tow, Saah (2009): Looking for Justice. Liberian Experiences with and Perceptions of Local Justice Options. United States Institute of Peace. Washington (Peaceworks No. 63). http://www.usip.org/sites/default/files/PW63-Looking%20for%20Justice-Liberian%20Experiences%20with%20and%20Perceptions%20of%20Local%20Justice%20Options.pdf

[iii] Schia, Niels Nagelhus; Carvalho, Benjamin de (2009): „Nobody Gets Justice Here!“ Addresing Sexual and Gender-Based Violence and the Rule of Law in Liberia. Norwegian Institute of International Affairs. Oslo (NUPI Working Paper 761). http://hdl.handle.net/11250/276644

[iv] Government of Liberia (2010): Enhancing Access to Justice: A Review of the Traditional and Formal Justice Systems in Liberia. National Conference, April 15-17 2010. Gbarnga.

Anmerkungen zum deutschen OSZE-Vorsitz 2016

Anmerkungen zum deutschen OSZE- Vorsitz 2016

 von Wolfgang Richter

Am 1. Januar 2016 hat Deutschland den Vorsitz der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) übernommen. In   krisenhaften Zeiten kommt der Bundesrepublik damit eine besondere Rolle in der friedlichen Konflikttransformation und der Sicherung der Stabilität Europas zu.

Mit dem OSZE-Vorsitz 2016 hat Deutschland weitere Verantwortung für die europäische Sicherheitsordnung in ihrer schwersten Krise seit dem Ende des Kalten Kriegs übernommen. Nachdem es schon im „Normandie-Format“ – einer Viererrunde bestehend aus Russland, der Ukraine, Frankreich und Deutschland – maßgeblich zu den Vereinbarungen von Minsk beigetragen hat, führt es nun auch diejenige Organisation, die die Waffenruhe im Donbas überwacht und die Umsetzung politischer wie militärischer Vereinbarungen vorantreibt.

Aktuelle Sicherheitsherausforderungen

Jenseits des Konfliktmanagements in der Ukraine muss der OSZE-Vorsitz seine Aufmerksamkeit auch auf die anderen ungelösten Territorialkonflikte richten, insbesondere in Berg-Karabach, um eine weitere Eskalation zu verhindern. Vor allem wird es darum gehen, einen Rückfall Europas in eine dauerhafte politisch-militärische Konfrontation zu verhindern, die unkalkulierbare Risiken für den Kontinent und die Welt mit sich brächte. Dazu eignet sich die lange marginalisierte OSZE deshalb in besonderer Weise, weil sie die einzige inklusive Dialogplattform in Europa ist und über einen einzigartigen Besitzstand – den „OSZE-Acquis“ – verfügt, der Vereinbarungen über eine umfassende Sicherheitskooperation mit gemeinsamen Normen und Standards verbindet. Gerade weil Europa sich davon immer weiter entfernt hat, hat der deutsche OSZE-Vorsitz dies erneut auf die Agenda gesetzt unter dem Motto: „Dialog erneuern, Vertrauen wieder aufbauen, Sicherheit wieder herstellen.“ Ein Blick auf die folgenden widersprüchlichen strategischen Trends und Sicherheitsherausforderungen verdeutlicht die Größenordnung dieses ambitiösen Unterfangens:

  1. Während sich die militärische Lage in der Ost-Ukraine in der zweiten Jahreshälfte 2015 deutlich beruhigt hat, verdüstern sich die Perspektiven für die Umsetzung der politischen Bestimmungen der Minsk-Vereinbarungen. Obwohl Russland augenscheinlich das Interesse am Projekt „Neu-Russland“ verloren hat, wird es die de facto-Regime in Donezk und Lugansk nicht fallen lassen, sondern auf dem vereinbarten Sonderstatus dieser Gebiete bestehen. Die dazu notwendigen Änderungen der ukrainischen Verfassung dürften jedoch angesichts der Regierungskrise in Kiew und des Widerstands im Parlament kaum kurzfristig umzusetzen sein. Stattdessen will Kiew eine andere Reihenfolge der Bestimmungen erreichen, d.h. zunächst die Wiedergewinnung der vollen ukrainischen Kontrolle über die Grenze zu Russland, die Ablösung der Rebellenverbände durch eine internationale Polizeimission und freie Wahlen nach ukrainischem Recht unter Aufsicht der OSZE.
  1. Selbst wenn die Minsk II-Vereinbarungen vollständig umgesetzt würden, stünde die Krimannexion einer umfassenden Wiederannäherung zwischen dem Westen und Russland weiter im Wege. Dafür zeichnet sich derzeit keine völkerrechtskonforme Lösung ab. Sie setzte eine direkte Abstimmung zwischen Moskau und Kiew voraus und müsste in einen umfassenden Interessenausgleich zwischen der NATO und Russland eingebettet werden.
  1. In Syrien kontrastieren globale Interessenübereinstimmungen Russlands und der USA sowie westlicher Verbündeter im Kampf gegen den Terrorismus mit regionalen Interessengegensätzen, insbesondere zwischen Russland und dem NATO-Mitglied Türkei sowie zwischen Iran und Saudi-Arabien. Zwar ist ein Verhandlungsprozess in Gang gekommen, der erstmals seit fünf Jahren Bürgerkrieg eine Friedensperspektive aufzeigt; doch geht die militärische Unter­stützung der Kriegsparteien von außen unvermindert weiter. Daher bleibt es fraglich, inwieweit gemeinsame strategische In­ter­essen die globale Kooperation befördern werden und welche Rückwirkungen dies auf die Sicherheitslage Europas haben könnte.
  1. Obwohl diese strategische Gemengelage auch Chancen eröffnet, verschlechtern sich die NATO-Russland-Beziehungen zusehends. Die Allianz hat im September 2014 in Wales auf die Bedrohungsängste ihrer östlichen Mitglieder mit einer militärischen Rückversicherungsstrategie reagiert. Im Juli dieses Jahres wird sie in Warschau darüber entscheiden, welche weiteren Maßnahmen getroffen werden, um die schnelle militärische Reaktionsfähigkeit zu verbessern und eine dauerhafte Präsenz an den Ostgrenzen des Bündnisses einzurichten. Dies wirft die Frage auf, ob die reziproken Verpflichtungen aus der NATO-Russland-Grundakte von 1997 noch eingehalten werden, nach der NATO-Erweiterung keine zusätzlichen substantiellen Kampftruppen dauerhaft zu stationieren. Sollte dies negativ beantwortet werden, könnte es zu einem Stationierungswettlauf in Nordosteuropa kommen. Der Aufbau einer militärisch-politischen Konfrontationslinie durch ganz Osteuropa wäre dann kein unwahrscheinliches Szenario. Dies würde Europa erneut spalten. Betroffen wären vor allem die Länder mit ungelösten Territorialkonflikten, allen voran die Ukraine.

Anforderungen an den deutschen OSZE-Vorsitz

Um den Rückfall Europas in eine dauerhafte Konfrontation zu verhindern, wird der OSZE-Vorsitz über das Konfliktmanagement in der Ukraine und im Kaukasus hinaus an die Verantwortung der Teilnehmerstaaten appellieren und auf die Einhaltung und Weiterentwicklung bestehender OSZE-Verpflichtungen drängen müssen. Sie zielen darauf, einen ungeteilten Raum kooperativer und gleicher Sicherheit von Vancouver bis Wladiwostok zu schaffen. Dieser Anspruch ermöglichte die Überwindung des Kalten Krieges. Auch heute sollten die komparativen Vorteile der OSZE zur Brückenbildung zwischen Ost und West genutzt werden.

Die OSZE kann auf permanente Dialogstrukturen, auf einen umfangreichen Bestand gemeinsamer Beschlüsse zu einem umfassenden Sicherheitsansatz, auf eine flächendeckende Feldpräsenz und reiche Erfahrung im Konfliktmanagement zurückgreifen. Ihre paneuropäische Inklusivität sichert die gleichberechtigte Teilnahme aller 57 OSZE-Staaten auf Augenhöhe, einschließlich Russlands. Zwar gestaltet sich die nötige Konsensfindung oft schwierig, jedoch haben gemeinsame Beschlüsse großes Gewicht. So gelang es, die Sonderbeobachtungsmission in der Ukraine gemeinsam mit Moskau und Kiew zu vereinbaren.

Um eine Trendwende in der angespannten Sicherheitslage in Europa einzuleiten, ist ein breiter Dialog zu allen Sicherheitsfragen nötig, welche die Krise verursacht oder gefördert haben. Darüber haben sich die Narrative in Ost und West völlig auseinanderentwickelt. Sie betreffen Defizite bei der Umsetzung der OSZE-Grundlagendokumente zum strategischen Interessenausgleich und zu den vereinbarten Normen und Standards, bestehende Bedrohungsperzeptionen und Militärdoktrinen, die Anpassung der konventionellen Rüstungskontrolle und militärischen Vertrauensbildung, völkerrechtliche Fragen sowie die Stärkung des politischen Gewichts und der Rechtsnatur der OSZE als gemeinsamer Dachorganisation.

Die Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle sowie der Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Maßnahmen (VSBM) ist in der aktuellen Lage besonders wichtig. Die rapide Zunahme von grenznahen Überflügen, Heeresübungen und Flottenmanövern der NATO und Russlands seit 2014 hat bestehende Risikoperzeptionen verschärft. Sie birgt ein hohes Eskalationspotential. Dem sollte nicht nur durch die Erhöhung der Transparenz militärischer Aktivitäten begegnet werden, sondern auch durch reziproke militärische Zurückhaltung, vor allem in Grenznähe. Zur Erhöhung der Transparenz militärischer Aktivitäten müsste das Wiener Dokument  über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen angepasst werden. Insbesondere sollten die Kategorien meldepflichtiger Streitkräfte erweitert, die Schwellenwerte für Manöverbeobachtungen gesenkt und die Quoten für Inspektionen sowie die Zahl der Inspektoren und die Dauer ihres Aufenthalts vor Ort erhöht werden.

Zur reziproken Begrenzung militärischer Aktivitäten und Stationierungen sollte die konventionelle Rüstungskontrolle wiederbelebt werden. Das bipolare Begrenzungskonzept des im Kalten Krieg ver­handelten Vertrags über konventionelle Streitkräfte (KSE-Ver­trag) ist konzeptionell überholt, der Vertrag selbst politisch obsolet. Das Anpassungsabkommen von 1999 ist nicht in Kraft getreten. Russland hat deswegen den KSE-Vertrag Ende 2007 suspendiert. Seit­her sind Versuche der Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle vor allem deshalb gescheitert, weil sie mit Fragen ungelöster Territorialkonflikte verknüpft wurden. Heute fehlt sie in der Krise als das wirksamste Instrument der Stabilitätssicherung.

Einer substantiellen Anpassung des Wiener Dokuments will Russland nicht zustimmen, solange die NATO nicht bereit ist, einen konkreten Vorschlag zur Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle zu machen. Sie hat bisher lediglich mehr Transparenz (russischer) militärischer Aktivitäten und dazu die Anpassung des Wiener Dokuments gefordert.

Angesichts dieser divergierenden Interessen verfügt der OSZE-Vorsitz nur über begrenzten Spielraum. Nur das Wiener Dokument gehört zum gemeinsamen Besitzstand der OSZE Teilnehmerstaaten. Für die Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle liegt der Schüssel bei der NATO. Das Signal des Warschauer Gipfels im Juli 2016 wird auch dafür von großer Bedeutung sein. Die Partner sollten verstehen, dass der OSZE-Vorsitz nicht nur Bündnispolitik umsetzen kann, sondern der Stabilität ganz Europas verpflichtet ist.

Wolfgang Richter
Wolfgang Richter

Oberst a.D. Wolfgang Richter war von 2005 bis 2009 militärischer Leiter der deutschen OSZE-Vertretung in Wien und arbeitet seit 2010 als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.