Archiv der Kategorie: Völkerrecht

Gender-based violence: An international crime?

Gender-based violence: An international crime?

By Kristina Hatas

In the eyes of the international community, some crimes are so large-scale and so heinous that they must be sanctioned by international law. If national authorities are unable or unwilling to prosecute these crimes, international courts and tribunals can take over. Does gender-based violence meet this threshold?

“Never again”: The birth of International Criminal Law

The immediate aftermath of the Second World War is commonly regarded as the birth hour of International Criminal Law. Its core motive, the promise of “Never Again”, crucially informs International Criminal Law to this day. This central idea – to prevent and punish systematic violence – sometimes stands directly opposed to, some of the traditional principles of International Law. In the Westphalian state system, sovereignty means that states may not involve themselves in the domestic affairs of others, much less intervene in them. This paradigm has strongly shifted during the 20th century, through Human Rights and International Criminal Law. The underlying logic is that some crimes are so egregious that the international community cannot stand by idly as perpetrators go unpunished. Such crimes deserve international attention, and International Criminal Law can therefore, in a limited number of specific crimes, surpass the principles of International Law such as state sovereignty. Actions that qualify as international crimes are currently limited to three international, so called “core” crimes. These are war crimes, genocide and crimes against humanity.[1]

A new type of law

International Criminal Law is also special in another respect: While International Law in general deals with the relationship among states, International Criminal Law looks beyond the state and towards the individual. International Criminal Law has repeatedly been employed by the international community after large-scale (political) violence and wars. Its appeal as a mechanism of post-conflict or transitional justice is two-fold. First, it can assist or replace a judiciary which is weakened or non-existent after a conflict. Second, justice can be administered in situations where there is no political will within the country to hold those most responsible for atrocities accountable. Often, international tribunals will concern themselves with high ranking perpetrators within politics and the military, while mid-level perpetrators are prosecuted locally or in hybrid courts.

Because of its global nature and reach, another characteristic of International Criminal Law is arguably its norm-setting or trickle down-effect – the idea that setting legal and moral rules on an international level will also have an impact regionally and locally. Through this, some[2] view International Criminal Law as a possible avenue for advancing gender equality, notably through how it addresses and deals with gender-based violence.

Gender-based violence in International Criminal Law

Gender-based violence, while having no agreed upon single definition, is most commonly viewed as violence which targets a person because of their gender or disproportionately affects them because of it. As this definition is based on gender, it can include violence against a broader category of people, including men. It is, however, often used synonymously with violence against women and girls because they are thought to make up the majority of gender-based violence victims.

Because International Criminal Law deals with the individual criminal responsibility for committed atrocities, gender-based violence could very well be a crime to be addressed within this field of law. However, at this point, it can only be prosecuted as part of one of the three defined core crimes. In each instance, this has varying advantages as well as disadvantages and limitations.

Gender-based violence as a war crime

The oldest form of recognition of gender-based violence in International Law has been the recognition of sexual violence, particularly rape, as a war crime.[3] Historically, war-time rape – often a form of gender-based violence since it affects women disproportionately – was long considered an unfortunate, yet inherent, part of warfare. This may explain why in the Geneva conventions, which deal with the law of war, rape has often been circumscribed only as a “crime of honor”.[4] Additionally, the crime relies on a distinction between war and peace, since war crimes can only happen in the course of a war. This distinction is sometimes criticized as detached from reality, as much gender-based violence also happens on the sides of or in the aftermath of conflict. At the same time, the concept of war-time rape tends to focus on rape across enemy lines. In a recent development however, the International Criminal Court recognized that sexual violence perpetrated against own troops can also constitute a war crime.

Gender-based violence as genocide

Genocide – literally the act of killing a people – is a crime defined through specified categories which are protected. This, for now exhaustive, list of categories consists of race, nationality, ethnicity and religion. For gender-based violence this means that a woman experiencing violence because she is a woman, even if the intent is to destroy women as a group, would not count as genocide. The International United Nations Tribunal dealing with the genocide in Rwanda did however recognize that rape could constitute genocide. If somebody was targeted for belonging to one of the protected groups, rape can be a form of genocide. The case in which the tribunal decided this, Akayesu, is widely regarded as important for this reason. Moreover, the International Criminal Tribunal for Rwanda was applauded for using a particularly broad definition of sexual violence which did not rely on purely physical aspects, such as penetration, and also focusing on the psychological damage to women rather than just harm done to their reproductive ability.

However, it should be noted that the original indictments of the tribunal did not include a single count of rape or other sexual violence. It was not until a female judge started questioning witnesses on their knowledge of sexual violence that the court became aware of its prevalence and the prosecution amended their indictments. Some critics have also highlighted that trying to define crimes against women as genocide, by definition, puts their belonging to a certain group – and thereby the group – in the foreground, rather than the experience of the individual victim.

Gender-based violence as a crime against humanity

Finally, crimes against humanity may include crimes committed during peace time and against civilian populations more generally. Under this crime, gender is also a specifically named category protected from persecution. In order to qualify violence as a crime against humanity, an act must be part of a wide-spread or systematic attack against the population. This is usually understood as relating to certain policies or agendas pursued by the state, such as laws or official statements inciting grave breaches of human rights.

This means that many forms of gender-based violence against women, as for example the rampant and unpunished sexual violence and killing of women in parts of Mexico, do not qualify as systematic due to lack of such a public or official incitement or condonement. The problem with the “wide-spread or systematic” requirement in the context of such violence remains that the framework within which gender-based violence occurs often tends to be implicit rather than explicit. This raises the question whether certain cultural practices or the omission of the state to sanction crimes against women can be understood as a policy or agenda amounting to a crime against humanity. This has not yet been addressed by any court.

Where next?

Studying the treatment of gender-based violence internationally and historically, two things are apparent. The first is that gender-based violence has been notably absent from international law for a long time and its recognition is still very slow. The second is that, while increasingly gender-based violence gains attention and is prosecuted, the framework of current crimes limits what kind of gender-based violence can constitute an international crime. The main criticism here is that victims and their experiences as well as structural problems, such as misogyny or patriarchy, play only a secondary role. For example, the narrative which is to large part reflected in the way the crimes are structured, is that gender-based violence is primarily a crime against the communities, nations, and populations which women are part of. Gender-based violence is reduced to a means to an end and the gender structures which can motivate such violence are not accounted for.

With these limitations that each of the existing definitions of international crimes poses, there are two options through which gender-based violence could become easier to address and prosecute internationally. The first is to expand the definitions of the current crimes. Here, a broadening of the legal concepts of crimes against humanity and “wide-spread or systematic attacks” would likely be the most attractive one. The second option is to introduce a new crime of “femicide” or more generally: gender-based violence. Its advantage would be the focus on the experiences of victims in the first place, rather than the accompanying circumstances of the crime, such as the belonging to a group or the instrumentalization of individuals by using rape as a strategy of war. Instead, gender-based violence as the pinnacle of gender discrimination would be at the front and center of such a new crime.

Currently, the idea of this new crime is yet to gain traction in the international legal community. However, with a growing number of governments pursuing an openly feminist foreign policy agenda – amongst them Sweden, France and Canada – such a change could some day become reality.

[1] Rome Statute Arts 6-8.

[2] See for example, Rhonda Copelon, ‘Gender Crimes as War Crimes: Integrating Crimes Against Women Into International Criminal Law’(2000) 46 McGill Law Journal 217-240; Kiran Grewal, ‘International Criminal Law as a Site for Enhancing Women’s Rights? Challenges, Possibilities, Strategies’ (2015) 23 Feminist Legal

Studies 149-165, 150.

[3] See on of the earliest codifications in: Instructions for the Government of the Armies of the United States in the Field, Prepared by Francis Lieber, LL.D. and Revised by a Board of Officers (1863). See also Kelly D. Askin,

‘Prosecuting Wartime Rape and Other Gender-Related Crimes under International Law: Extraordinary Advances, Enduring Obstacles’ (2003) 21 BJIL 288-349.

[4] Hague Convention (IV) Respecting the Laws and Customs of War on Land and Its Annex: Regulations Concerning the Laws and Customs of War on Land, 18 October 1907, Article XLVI; International Committee of the Red Cross, Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War (Fourth Geneva Convention), 12 August 1949, 75 UNTS 287, Article 27; International Committee of the Red Cross, Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, 1125 UNTS 3, Article 76.

Kristina Hatas holds an LL.M. in Public International Law and is currently completing a graduate program in International Affairs at the Hertie School of Governance, where she also works as a research assistant in International Human Rights Law.

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

Playing Fair With Sanctions: Is There a Method to the Madness?

by Enrico Carisch

Criticisms over a lack of fairness of United Nations sanctions and inconsistencies in their application are frequent and routine — and not without justification. For decades, human-rights experts have pointed to the paradox that unreliable practices, in the words of one expert, render “the UN sanctions system noncompliant with the UN’s human rights standards.”

This unacceptable paradox is mostly due to unbridled power-politics played by the permanent-five members (P5) of the Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — who blunt the aspirations of the 10 elected members to correct these failures.

According to a new study by United Nations University, a wave of “47 fair process challenges to UN sanctions from 12 jurisdictions” clog courts, revealing how often individuals and companies are confronted with an assets freeze or travel ban despite questionable evidence.

Due process standards are intended to regulate how violators are listed for targeted sanctions measures and how to remove them from such lists. A major improvement was the establishment of an independent and impartial Office of the Ombudsperson in 2009, tasked with reviewing delisting requests from UN sanctions. Never loved by the P5 and because of internal personnel shifts, the office has been vacant since August 2017.

Ideally, due process is reinforced with solid evidentiary standards that help UN experts conclude who may have violated sanctions. The standards are also strengthened by reliable methodologies for the work of experts and delegations of the Security Council’s sanctions committees. Periodic lapses in methodology or evidentiary standards — caused in almost in all cases by pressure from the P5 — leave concerns about due process, sometimes in seemingly inconsequential contexts.

One recent example is the methodology section of reports by the panel of experts on South Sudan. The experts regularly omit that there is actually no arms embargo in place in South Sudan, a result of an unresolved standoff between the proponents — Britain and the US — and Russia on the opposing side.

This presents peculiar challenges to the experts’ work because their arms specialist is nevertheless mandated to “gather, examine and analyse information regarding the supply, sale or transfer of arms and related materiel, including through illicit trafficking networks.”

The obvious contradiction of monitoring illicit trafficking without an arms embargo opens up unprecedented complexities that should be addressed with a tailored methodology. So far, readers of the reports by the South Sudan expert group must guess the basis in which the arms expert categorizes trafficking networks as licit or illicit and which networks should be reported or not.

Not surprisingly, in the experts’ most recent report (S/2017/326), “networks” are variously described with adequate factual information or a tangle of innuendo. For example, a series of paragraphs describes a possible attempt to sell Panthera armored vehicles to South Sudan by a company based in Cairo. In one paragraph, the allegation is debunked by two unspecified “sources” claiming that the alleged transaction was part of an embezzlement scheme. The expert declares in the next paragraph that the role of Egypt in the conflict of South Sudan was “a frequent source of tension in the region.”

Yet nothing in the report justifies the leap from conjectures about a private company’s activities to the expert’s swipe at Egypt. When the report was published, the Egyptian delegation at the UN was justifiably enraged but received little sympathy from the P5.

It is an unfortunate reality that allegations based on unsubstantiated affiliations or circumstantial evidence are found in UN expert monitoring reports more often than they should.

The most recent case is found in the latest report of the expert group on Yemen. On the one hand, the experts say of ballistic missiles fired by Yemen’s Houthi fighters into Saudi Arabia that “as of yet, [they have] no evidence as to the identity of the supplier, or any intermediary third party.”

Yet in the next paragraph, the experts cite “the Islamic Republic of Iran as non-compliant with the UN sanctions.”

The experts base their allegation on the routine, technical recapitulation (paragraph 14 of Resolution 2216) found in many sanctions resolutions that reminds all countries to “take the necessary measures to prevent the direct or indirect supply, sale or transfer of embargoed goods to targeted individuals and groups.” Because no enforceable norms defining “necessary measures” are spelled out, this provision has never been used in 20 years of UN sanctions to accuse a member state of negligence.

Nevertheless, 11 of the 15 members of the Security Council recently went along with a British draft of a resolution that reiterated the experts’ contrived allegation that the “Islamic Republic of Iran is in non-compliance.” Perhaps unaware of the potential risks to future sanctions of embracing aberrations of evidentiary norms, the 11 members joined Britain, forcing a Russian veto and then a different vote to adopt a more balanced Russian-authored resolution.

That resolution does not mention the poorly substantiated missile issue, but it correctly calls out the preponderance of evidence for the heavy humanitarian price Yemenis are paying for the Saudi bombardments on civilians.

Deteriorating methodologies reverberate throughout the structure of sanctions implementation and monitoring, as illustrated by the Libya sanctions. After the well-designed Resolution 1970 was turned into the controversial regime-change and no-fly zone Resolution 1973 in March 2011, the situation in Libya turned into a humanitarian calamity. This tragic turn of events required the Security Council in 2014 to add a sanctions-designation criterion for violators of human rights and international humanitarian law.

Yet no expert with the requisite human-rights training has ever been appointed to the Libya expert group. Given the inherent complexities of human rights and international humanitarian law investigations in conflict regions, the question remains how the experts should develop evidence against potential abusers of human rights and humanitarian law.

Perhaps the Ombudsperson vacancy and random interpretations of evidentiary standards and working methodologies are symptomatic of creeping neglect by Council members or simply a sense of being overwhelmed by the due process challenges to UN sanctions?

Concrete ideas to improve clear and fair procedures throughout the UN’s sanctions system exist. In addition to reanimating the Ombudsperson office, advocates of due process should also focus on preventing innocent individuals, companies or state officials from being targeted in the first place.

The table below summarizes ways to enhance the implementation and monitoring system of sanctions. (The table is annexed to the assessment report that the Australian government supported financially.)

This article introduces a new column, P5 Monitor, looking at how the permanent members of the UN Security Council — Britain, China, France, Russia and the United States — handle UN sanctions.

Situation Responsible sanctions actors Due process requirements
Start of mandate Expert group, sanctions committee Develop and adopt evidentiary standards, working methods for collection and handling of evidentiary material, as well as reporting standards
Decision to initiate a specific monitoring/ investigation Expert group, sanctions committee Credible prima facie information must meet reasonable standards that justify experts’ inquiries and information requests

Consider all exculpatory information

Monitoring or investigations of specific situations Expert group, sanctions committee Verify prevalence of evidence

Review exculpatory information

Ensure right of reply is provided to target, while taking all precautions to preserve the effectiveness of an eventual asset freeze and respecting any Member State’s national security prerogatives

Ensure evidence for culpability meets expert groups’ methodology standards

Reporting of findings Expert group Report all pertinent evidence, including exculpatory information

Report substance of replies by target

Describe conditions under which the right of reply was granted

Consideration of expert group reporting and evidence in confidential annexes Sanctions committee Verify that presented evidence was collected in accordance with United Nations and experts’ own methodologies and standards

Verify authenticity of reported evidence

Verify that right of reply was granted and exercised

Verify that efforts were undertaken to seek and report exculpatory information

Post-designation Sanctions committee Ensure that target is informed about designation

Ensure that target is advised about opportunity to communicate new information to the expert group

Ensure that target is aware of Focal Point and Ombudsperson

Ensure periodic review of designation criteria

Petitions to Focal Point/ Ombudsperson Sanctions committee Ensure that relevant expert group is consulted Communicate decisions and their reasons to target
Granting of exemption Sanctions committee Ensure that relevant Member States inform law enforcement organizations and related organizations about specific exemptions
Post-designation monitoring Sanctions committee, expert group Maintain continual monitoring of designee to ensure that reasons and criteria for designation remain valid
Delisting Sanctions committee Ensure that delisting decision is communicated to all relevant Member States

Ensure that all relevant United Nations documents reflect the delisting

 

This article first appeared on PassBlue and is republished here under a Creative Commons license.

 

Enrico Carisch is the co-author of the just-released book “The Evolution of UN Sanctions: From a Tool of Warfare to a Tool of Peace, Security and Human Rights.” He is also a co-founder and partner of Compliance and Capacity Skills International (CCSI), a New York-based group specializing in all aspects of sanctions regimes (http://comcapint.com).

Among other organizations, Carisch has worked for the UN Security Council as a financial and natural-resources monitor and investigator on sanctions violations by individuals and entities in Africa and elsewhere. Previously, he was an investigative journalist for print and TV for 25 years.

Wie viel Trump steckt in der EU?

Wie viel Trump steckt in der EU?

Wo heute “mehr Europa” draufsteht, ist offenbar auch “mehr Militär” drin. Etwas mehr als ein Jahr ist Donald Trump nun US-Präsident. Die EU musste sich nun zwischen einer militärisch dominierten Sicherheitslogik und einer Friedenslogik entscheiden. Hat sie das getan? Und wie viel Donald steckt eigentlich in der EU?

Von Thomas Roithner

Die jüngere transatlantische Geschichte war und ist eine wechselvolle. Der Kosovo-Krieg der Nato war völkerrechtswidrig, und die EU hielt ihn 1999 für “gerechtfertigt”. Die USA forderten nach dem Motto “Die USA kochen, und die EU macht den Abwasch” mehr Geld für Rüstung und mehr Truppen. Das war unter der “Friedenstaube” Bill Clinton. Die EU reagierte mit einer 60.000 Soldaten starken Truppe und einem schlampigeren Verhältnis zum Völkerrecht. Die Neutralität wurde ein gehöriges Stück ausgehöhlt.

Der Elefant im Porzellanladen

Der 11. September 2001 brachte nicht nur in den USA das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit durcheinander. Der völkerrechtswidrig in den Irak einmarschierenden US-Koalition wollten einige EU-Staaten 2003 partout nicht folgen. US-Präsident George W. Bush war der sprichwörtliche Elefant im Porzellanladen. Die Regierung Bush teilte Europa in ein “altes Europa” – die Kriegsgegner – und ein “neues Europa”. Das “neue Europa” bestellte prompt Waffen made in USA.

Der deutsch-französische Ärger über Bush war so gewaltig, dass man sich gleich selbst mit mehr Gewaltmitteln ausstattete. Für gute Gewalt, versteht sich. Ab 2003 begann die EU auch ohne die USA militärisch am Balkan und in Afrika aktiv zu werden. US-Präsident Barack Obama wirkte als Porzellankleber. Aber zerbrochen bleibt zerbrochen. Obama konnte das Rad ein Stück zurückdrehen, und die unter Bush geschmähte Nato war wieder obenauf. Beim “Aufstieg und Fall der großen Mächte” (so der Titel eines Buchs des britischen Historikers Paul Kennedy) sind EU und USA heute eher Konkurrenten als Partner.

EU ohne gemeinsame Stimme

EU-Kommissionspräsident Jose Manuel Barroso sah die Europäische Union in der “Dimension eines Imperiums”. Allerdings fehlt da etwas. Vergeblich sucht man Europas gemeinsame Stimme zum Thema Flüchtlinge, zur Konfliktlösung in Syrien, zur Anerkennung des Kosovo oder Palästinas und zum Verbot von Atomwaffen. Auch die Russland-Sanktionen beherrscht Vielstimmigkeit, und alles andere als ein erkennbarer EU-Plan liegt zu Chinas Seidenstraßen-Strategie vor.

Kann man eine mangelnde gemeinsame Außenpolitik mit gemeinsamen Kampftruppen übertünchen? Walter Stützle, Staatssekretär im deutschen Verteidigungsministerium, meinte: “Außenpolitische Gedankenfaulheit mit dem Einsatz von Soldaten zu überspielen, ist folgenschwere Unvernunft.” Im besten Fall ist dies wirkungslos, im schlimmsten Fall gefährlich. Der Colt liegt unter dem Polster. Aber auf wen und unter welchen Voraussetzungen soll man schießen?

Battlegroups an der UNO vorbei

Einig war man sich bei der Schaffung militärischer Kapazitäten. Die Eingreiftruppe und die sogenannten Battlegroups der EU für Kampfeinsätze in Wüsten, Hochgebirgen, Dschungel oder Städten stehen operativ zur Verfügung. Die Battlegroups können – auch wenn es bisher noch nicht passiert ist – losschlagen, wenn ein UNO-Mandat nicht als notwendig erachtet wird. Friedensunion und aktiv neutral sieht anders aus.

Die handfesten Resultate: Rund 80 Prozent der Einsatzkräfte aller 36 EU-Auslandseinsätze sind Militärs, nur 20 Prozent sind Zivilpersonen, und davon stellt die Polizei die Mehrheit. Höchst umstrittene Militäreinsätze – alle einstimmig – wahrten EU-Interessen im Kongo oder im Tschad. Gar nicht so selten ist die Sicherung von Ressourcen im Spiel. Aber selbst eine wohlwollende Bilanz ist mehr als mager. Frankreichs Präsident Emmanuel Macron legt dennoch einen Zahn zu und erklärte jüngst seine “europäische Interventionsinitiative”. Wo heute “mehr Europa” draufsteht, ist offenbar auch “mehr Militär” drin.

Verstärkte Aufrüstung

Der EU-Vertrag von Lissabon legt dar, dass sich die Mitglieder “verpflichten, ihre militärischen Fähigkeiten zu verbessern”. Kein wichtiges EU-Sicherheitspapier kommt ohne diese Forderung aus. Die damalige hohe Beauftrage der EU, Catherine Ashton, hat dies 2013 verständlich übersetzt: “Wer Frieden will, muss sich rüsten.” Die EU-Globalstrategie aus dem Jahr 2016 will “bei den militärischen Spitzenfähigkeiten alle wichtigen Ausrüstungen”. Das bedeutet, dass “das gesamte Spektrum an land-, luft-, weltraum- und seeseitigen Fähigkeiten” zur Verfügung stehen muss. Im Sommer 2017 führte die EU-Außen- und Sicherheitsbeauftragte Federica Mogherini aus, dass “in diesem Feld in den vergangenen zehn Monaten mehr erreicht wurde als in den vergangenen zehn Jahren”. US-Präsident Donald Trump und der Brexit sind dafür zweifellos Katalysatoren.

Im Juni 2017 wurde der “European Defence Fund” der EU-Kommission präzisiert. Für Forschung und Entwicklung werden bis 2020 etwa 2,5 Milliarden Euro investiert und danach jährlich weitere 5,5 Milliarden Euro. Dies ersetzt kein nationales Rüstungsbudget, sondern stellt das zusätzliche Sahnehäubchen dar. Staatsschulden zur Erhöhung des Sozialbudgets sind verpönt – Schulden zum Kauf von Waffen werden hingegen salonfähig. Der EU-Rüstungsfonds wird sich als “humanitäre Intervention” herausstellen – nämlich als Stab und Stütze der EU-Rüstungsindustrie.

Autoritäre Vertiefung der EU

Schon wenige Tage nach der Präzisierung des “European Defence Fund” präsentierten die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und Frankreichs Präsident Macron neue Pläne für einen neuen deutsch-französischen Kampfjet und eine “Eurodrohne”. Vorhaben für neue Kampfpanzer zeichnen sich ab, und die Rüstungskonzerne zücken die Auftragsblocks. Deutschland und Frankreich sind schon jetzt nach den USA, Russland und China die viert- beziehungsweise fünftgrößten Waffenhändler der Welt. Unter den weltweit zehn größten Waffenexporteuren sind fünf EU-Staaten. Die EU-Globalstrategie besagt: “Unsere Interessen und Werte gehen Hand in Hand.” Exportinteressen und Menschenrechte sind dabei allerdings zwei Paar Schuhe.

Unter dem Akronym “Pesco” wird seit Dezember 2017 eine ständig strukturierte Zusammenarbeit etabliert. Eine engere Ad-hoc-Kooperation wird bei Auslandseinsätzen (nicht alle Staaten marschieren) oder Rüstungsprojekten (nicht alle bauen Drohnen) bereits praktiziert. Nun sind die Kriterien von Kerneuropa allesamt militärisch definiert, und in der Folge geben die politisch Willigen und militärisch Fähigen den Ton an. Mitglieder können vertragskonform abgekoppelt werden. Dies fördert nicht die Aushandlung einer gemeinsamen Haltung, sondern stellt vielmehr eine autoritäre Vertiefung der EU dar.

Globale Herausforderungen

Ein Ziel ist, mehr Truppen ins Feld zu bringen. Das Mittel: eine “reale Aufstockung der Verteidigungshaushalte”. Die EU – so ihre Befürworter – ist ein Projekt zur Überwindung der Nationalstaaten und des Nationalismus. Im Sicherheitsbereich trifft dies nur äußerst bedingt zu. Nicht die Überwindung, sondern die Hierarchisierung der Nationalstaaten steht im Zentrum.

Der Vorschlag eines zivilen Kerneuropas fragt nach den globalen Herausforderungen. Mitmachen sollen jene Staaten, die bei ziviler Krisenprävention, Abrüstungsprozessen, Vermittlung, Vertrauensbildung und ziviler Konfliktbearbeitung einen schnelleren Weg gehen wollen. Zivil vorbeugen ist besser als hinterher militärisch intervenieren.

 

PD Dr. Thomas Roithner

Dr. Thomas Roithner ist Privatdozent für Politikwissenschaft an der Universität Wien, Friedensforscher und Journalist. Wissenschaftliche und journalistische Publikationstätigkeit zu Fragen der Außen-, Sicherheits-, Verteidigungs- und Friedenspolitik der EU und Österreichs, der Neutralität in Europa, den transatlantischen Sicherheitsbeziehungen und Sicherheitsinstitutionen, Energie- und Ressourcensicherung, geopolitischen und geoökonomischen Machtverschiebungen, Friedens- und Konfliktforschung, der Politik der Gewaltfreiheit sowie zur Friedens- und Antikriegs-Bewegung in Österreich. Promotion zu Neutralitätsbewegungen in Mittel- und Osteuropa sowie in den Neutralen der EU. Habilitation zum Thema “Der transatlantische Griff nach der Welt. Die USA und die EU im Zeitalter neoimperialer Kriege”.
Derzeit ist Thomas Roithner Robert Jungk-Stipendiat der Wissensstadt Salzburg und forscht im Herbst/Winter 2017/2018 im Rahmen des scientists-in-residence program Salzburg zur Zukunft der Europäischen Friedenspolitik.

 

Die neuen Drohnen der Bundeswehr und die alte Frage der gezielten Tötung

Die neuen Drohnen der Bundeswehr und die alte Frage der gezielten Tötung

 von Mathias Großklaus

Das Verteidigungsministerium hat verkündet, erstmals bewaffnete Kampfdrohnen anzuschaffen. Obwohl diese im „Krieg gegen den Terror“ regelmäßig für gezielte Tötungen eingesetzt werden, vermeidet die Bundesregierung bislang eine klare völkerrechtliche Positionierung zum gezielten Mord an mutmaßlichen TerroristInnen. Sie trägt damit dazu bei, dass diese Praxis in einem gefährlichen rechtlichen Graubereich verbleibt.

Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen hat kürzlich angekündigt, dass die Bundeswehr ab 2018 auch bewaffnete Drohnen im Einsatz haben wird. Zu diesem Zweck wird die Bundeswehr fünf bis acht Exemplare des Modells Heron II vom israelischen Hersteller IAI leasen. Bei dieser Drohne handelt es sich, anders als bei den bisher eingesetzten reinen Aufklärungsdrohnen, um eine Variante, die mit Waffen bestückt werden kann. Bewaffnete Drohnen sollen laut der Ministerin zukünftig den Standard für deutsche Bundeswehreinsätze darstellen, da sie „das Leben deutscher Soldaten“ schützen. Gleichzeitig jedoch gab man sich bemüht klarzustellen, dass diese Waffen nicht für gezielte Tötungen eingesetzt werden würden, für die Praxis also, durch die sich Drohnen ihren problematischen Ruf eingehandelt haben. “Gezielte Tötungen kommen für die Bundeswehr nicht in Frage” stellte der Wehrbeauftragte des Bundestages, Hans Peter Bartels, klar. Stattdessen sollen die Drohnen neben klassischen Aufklärungsaufgaben zur Luftunterstützung von Bodentruppen eingesetzt werden. Diese Aussage ist begrüßenswert, als reine Absichtserklärung lässt sie jedoch eine grundlegende Positionierung zu gezielter Tötung als außenpolitischer Praxis, die auch zur völkerrechtlichen Klärung dieser umstrittenen Strategie beitragen würde, missen. Eine solche ist dringend vonnöten, da Deutschland bereits jetzt im Rahmen des „Kriegs gegen den Terror“ zumindest indirekt an gezielten Tötungen beteiligt ist.

Gezielter Mord als völkerrechtliches Problem

Um die Strategie der gezielten Tötung (also die bürokratische Heraussonderung von Individuen und deren Tötung außerhalb von Kampfhandlungen oder des Gewahrsams) völkerrechtlich zu beurteilen muss sie losgelöst von der Technologie betrachtet werden, mit der sie ausgeführt wird. Völkerrechtlich ist es unerheblich, ob eine Tötung durch eine Drohne, durch ein Kampfflugzeug, durch Spezialeinheiten oder durch eine vergiftete Schachtel Pralinen durchgeführt wird. Zwar bringt die Technologie der Drohne zweifelsfrei eine neue Dimension in diese Debatte. Sie wirft neue moralische Fragen auf, etwa nach der Automatisierung von Krieg, nach Reziprozität, nach den Folgen technologischer Überlegenheit, nach der Senkung der Hemmschwelle für kriegerische Handlungen und nach der Sichtbarkeit von Krieg [1]. Der Kern des Problems betrifft jedoch nicht die Waffe, sondern die Frage, was mit ihr getan werden darf und was nicht.

Einer solchen Klärung entzieht sich die Bundesrepublik seit Langem. Dies kann damit erklärt werden, dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit gezielter Tötungen untrennbar mit dem grundlegenderen Problem verknüpft ist, wie der sogenannte „Krieg gegen den Terror“ rechtlich eingeordnet werden sollte. 2013 hatte die Bundesregierung anlässlich einer schriftlichen Anfrage des Bundestagsabgeordneten Hans-Christian Ströbele erklärt, dass eine völkerrechtliche Beurteilung von gezielten Tötungen durch Drohneneinsätze nicht pauschal möglich sei, „sondern nur bei genauer Kenntnis der konkreten Situation und der Umstände des Einzelfalls“.

Das ist gefährlich, denn der springende Punkt einer völkerrechtlichen Bewertung ist keinesfalls ein etwaiger Einzelfall, sondern die Frage, ob es sich beim „Krieg gegen den Terror“ um einen Krieg im klassischen Sinne handelt. Daraus leitet sich die Frage ab, ob staatliche Gewalt gegen „TerroristInnen“ – darunter etwaige gezielte Tötungen – kriegerische Handlungen oder aber Maßnahmen internationaler Strafverfolgung sind, mithin, nach welchem Recht diese Akte zu bewerten sind. Im ersten Fall würde das humanitäre Völkerrecht greifen, besonders seine wesentliche Unterscheidung zwischen KombattantInnen einerseits und ZivilistInnen, die Anrecht auf besonderen Schutz haben andererseits. Im zweiten Fall wäre der „Krieg gegen den Terror“ als eine Art Polizeioperation, also im Paradigma der Verbrechensbekämpfung, zu verstehen. Dann würden Menschenrechtsgesetze zur Anwendung kommen sowie Gesetzesvorgaben über rechtsstaatliche Abläufe. Zu nennen sind hier besonders das Recht auf Leben und auf einen fairen Prozess. Die gezielte Tötung mutmaßlicher StraftäterInnen ist im Rahmen von Polizeieinsätzen nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen erlaubt und unterliegt strengen Kontrollen. So wurde etwa 2010 der deutsche Staatsbürger Bünyamin E. im afghanisch-pakistanischen Grenzgebiet durch einen amerikanischen Drohnenangriff getötet. Die Bundesrepublik war an dem Vorgang zumindest mittelbar beteiligt, da das Bundeskriminalamt zuvor amerikanische Sicherheitsbehörden über Ausreise und Handydaten von Bünyamin E. informiert hatte [3]. Die Bundesanwaltschaft prüfte, ob durch die Tötung Völkerrecht gebrochen wurde. Sie verzichtete schließlich jedoch auf eine Anklage mit der Begründung, dass es sich bei dem getöteten Deutschen nicht um einen vom Völkerrecht geschützten Zivilisten, sondern um einen bewaffneten Kämpfer gehandelt habe und erklärte: “Gezielte Angriffe gegen solche Personen in einem bewaffneten Konflikt sind kein Kriegsverbrechen nach dem Völkerstrafgesetzbuch.”

Beispielhaft hat das israelische Oberste Gericht 2006 nach einer Klage von Menschenrechtsorganisationen eine rechtliche Klärung gezielter Tötungen vorgenommen. Das Gericht argumentierte, dass die Konfrontation zwischen Israel und Palästina einer kriegerischen Situation gleichkomme, also nach dem humanitären Völkerrecht zu bewerten sei. Es nahm dazu an, dass es sich bei bewaffneten PalästinenserInnen nicht um klassische KämpferInnen im Sinne des Völkerrechtes handeln könne. Hieraus ergibt sich, dass diese als ZivilistInnen anzusehen sind, da völkerrechtlich nur ein entweder-oder, nicht aber ein Zwischenstatus möglich ist. Letzteres haben etwa die USA durch den neu eingeführten Begriffs der „ungesetzlichen KombattantInnen“ für die in Guantanamo Bay Inhaftierten zu etablieren versucht. Dies bedeutet wiederum, dass auch „TerroristInnen“ als ZivilistInnen einen besonderen völkerrechtlichen Schutz genießen, zumindest solange sie sich nicht direkt an Kampfhandlungen beteiligen. Dies macht gezielte Tötung nicht von vorneherein illegal, stellt sie aber vor hohe bürokratische Hürden. So darf damit auch eine „legitime militärisches Zielperson“ nicht getötet werden, sofern andere Mittel zur Verfügung stehen. Die Beweislast verschiebt sich dadurch auf die Seite des militärischen Apparats [2].

Deutschland im Drohnenkrieg

Wie wichtig eine grundlegende völkerrechtliche Klärung ist, verdeutlicht auch der aktuelle Syrieneinsatz der Bundeswehr. Nach Syrien entsendet die Bundeswehr Tornados, die vornehmlich zur Luftaufklärung eingesetzt und Positionsdaten für französische Luftangriffe weitergeben sollen. Im Mandatstext des Einsatzes ist der „Krieg gegen den Terror“ als ausdrückliches Ziel formuliert. Jedoch verdeutlichte Bundesregierung im Nachgang, dass Kriege im völkerrechtlichen Sinne zwischen zwei Staaten stattfinden, der Islamische Staat keiner sei und man „Krieg“ daher im umgangssprachlichen Sinne verstanden wissen wolle [4].

Ebenso erfordert die zumindest mittelbare Einbindung Deutschlands in die Praxis gezielter Tötungen durch den Bündnispartner USA eine klare, auch rechtlich abgesicherte, Positionierung. Mittlerweile weist eine erdrückende Zahl an Indizien darauf hin, dass der US-Basis im rheinland-pfälzischen Ramstein sowie dem Regionalkommando der US-Streitkräfte für Afrika AFRICOM in Stuttgart zentrale Funktionen im amerikanischen Drohnenkrieg zukommen. Die Ramsteiner Basis dient dabei als Flugleitzentrale und Relais-Station sogenannter Remote Split Operations, der Satellitenfernsteuerung von Kampfdrohnen. So erklärte ein AFRICOM-Sprecher gegenüber Panorama: „Das AFRICOM in Deutschland erteilt den Befehl, Ziele in Afrika aufzuklären. Wurde ein Gesuchter identifiziert, kann AFRICOM auch die Tötung anordnen. Der Befehl geht an den Piloten in den USA. Über den Satelliten in Ramstein wird die Drohne zum Ziel gelenkt“ [5].

Wann darf ein Mensch getötet werden?

Auch wenn die Bundesregierung inzwischen einräumt, dass ihr die „technischen Möglichkeiten der Steuerung von Drohnen auch über Relaisstationen“ bekannt seien, scheut sie sich weiterhin vor einer grundlegenden Stellungnahme zur Praxis gezielter Tötungen jenseits von Einzelfällen. Doch auch wenn die Bundeswehr diese Taktik auch weiterhin nicht einsetzen sollte bedarf es einer Festlegung, ob gezielte Tötungen generell als Aspekt von Strafverfolgung und Polizeioperationen oder als Teil kriegerischer Handlungen eingesetzt werden dürfen. Die Entwicklung einer deutschen Position zu gezielten Tötungen würde die folgenden Schritte erfordern: Zunächst müsste die Bundesregierung ihr Verständnis des Verhältnisses von humanitärem Völkerrecht und Menschenrechten explizit machen und dabei besonders auf die US-Position eingehen, nach der Menschenrechtsgesetze ausdrücklich nicht im Anwendungsbereich von humanitärem Völkerrecht gelten. Für beide Fälle müsste deutlich gemacht werden, unter welchen konkreten Umständen die Proportionalität und die Notwendigkeit einer gezielten Tötung gegeben sind. Die Legitimation müsste zweistufig verlaufen: Sie muss erstens klarmachen, unter welchen Bedingungen die Souveränität eines Staates verletzt werden darf, der dem Einsatz von gezielten Tötungen auf seinem Territorium nicht zugestimmt hat. Zweitens ist zu klären, unter welchen Umständen die Tötung eines Menschen zulässig ist. Möglicherweise käme eine solche völkerrechtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit gezielter Tötungen zu dem Ergebnis, dass diese grundsätzlich ein legitimes Instrument der Außenpolitik sein können. In diesem Fall würden aber genaue Vorgaben für den bürokratischen Prozess der Zielauswahl und dessen Überwachung erforderlich werden. Angesichts der Tatsache, dass gezielte Tötungen eben keine Einzelfälle sind, ist es höchste Zeit, diese Fragen zu beantworten.

Mathias Großklaus
Mathias Großklaus

Mathias Großklaus ist Doktorand an der Graduate School of North American Studies an der Freien Universität Berlin. In seiner Doktorarbeit ‘Targeting Orders, Ordering Targets’ befasst er sich mit der normativen Geschichte von Attentaten als außenpolitischem Instrument und ihrer gewohnheitsrechtlichen Regulierung (Homepage / academia.edu).

 QUELLEN

[1] Vgl. zu Debatten um die Automatisierung des Tötens Gégoire Chamayou, (A Theory of the Drone. New York: The New Press, 2015), Michael L. Gross (Moral Dilemmas of Modern War: Torture, Assassination and Blackmail in an Age of Assymetric Conflict. Cambridge: Cambridge University Press, 2010) Peter W. Singer (Wired for War: The Robotics Revolution and Conflict in the 21st Century. London: Penguin, 2009) sowie die Arbeiten von Niklas Schöning.

[2] Vgl. Melzer, Nils. Targeted Killing in International Law. Oxford: Oxford University Press, 2008.

[3] Als Reaktion darauf wies das Innenministerium den Verfassungsschutz an, in Zukunft keine Daten mehr an Bündnispartner zu übermitteln, die eine Ortung von deutschen Staatsbürgern möglich machen.

[4] Gleichwohl beruft sich der Mandatstext des Einsatzes aber ausdrücklich auf auf Artikel 51 der UN-Charta und Artikel 42 EU-Vertrag, also zwischenstaatliche Regelungen. Vgl. zur Problematik des humanitären Völkerrechts gegenüber nichtstaatlichen Gewaltakteuren auch Christian Schaller.

[5] Eine umfassende Auflistung dieser Indizien und entsprechender Stellungnamen seitens der Bundesregierung findet sich bei Netzpolitik.