Archiv der Kategorie: humanitäre Hilfe

How Germany advocates for the protection of aid workers in the Security Council

How Germany advocates for the protection of aid workers in the Security Council

By Dr. Charlotte Dany

Germany has made the facilitation of humanitarian aid to one of its headline goals for its 2-year seat on the UN Security Council from 2019-2020, and a main theme for its shared Security Council Presidency with France in March and April this year. With this move, Germany decidedly contributed to make the delivery of relief to suffering populations an issue of ‘high politics’. It gives humanitarian aid the salience it deserves, given the rising needs of people in humanitarian crises, as well as the constant violation of humanitarian law. Germany in particular focuses on protecting aid workers by promoting the humanitarian principles. However, this approach is insufficient and contradicted by other international humanitarian aid policies.

The rising civilian casualties of extended wars and armed conflicts, as well as increasingly deadly natural disasters make humanitarian aid an ever-more important issue of international peace and humanitarian politics. However, despite this rising need for humanitarian assistance, providing aid becomes increasingly dangerous and impossible in certain high-risk environments. Targeted attacks against aid workers and infrastructure are a constant problem, which receives increasing attention.

Aid workers are killed, injured or kidnapped, mostly in South Sudan, Afghanistan, Syria, the Democratic Republic of Congo, and Somalia. According to the Aid Workers Security Report 2017 by the Humanitarian Outcomes research and consultancy group, perpetrators are dominantly non-state armed groups. Moreover, aerial bombings by Russia and the United States killed a particularly large number of aid workers and destroyed medical facilities in Syria and Yemen. At the beginning of April 2019, Germany and France reported “139 attacks on medical facilities last year, in which more than 300 people were killed or injured” in Syria alone. Humanitarian Outcomes ranks South Sudan as the most dangerous place for aid workers, documenting an especially steep increase of violent attacks between 2016 and 2018.

Protection of aid workers as main objective

In such situations, humanitarian aid organizations may decide to withdraw their staff fully from certain countries or regions because of the attacks, as Médecins Sans Frontières did in Afghanistan in 2004 and Somalia in 2013. This is particularly worrisome as the local population often remains highly dependent on humanitarian assistance: Following its independence in 2011, South Sudan, for instance, experienced a violent civil war that cost the lives of hundreds of thousands and displaced millions of people. To make matters worse, famines contributed to the complex humanitarian crisis. Attacks against aid workers therefore do not only hurt the aid workers and organizations, but they also contribute to the suffering of already highly vulnerable people in conflict zones. The attacks effectively prohibit access to affected populations and lead to a deterioration of the situation for a wide group of people.

Therefore, it is highly justified that Germany, for its two-year term on the UN Security Council as well as its shared German-French Presidency in March and April this year, focuses on the promotion of the humanitarian system. This accords with Germany’s and other state’s increasing willingness to allocate more resources for humanitarian assistance, among others in Syria, Chad, Iraq, and Yemen. To make sure that these resources actually reach those in need, it is necessary to protect aid workers. Foreign Minister Heiko Maas consequently advocates for the protection of humanitarian aid workers and humanitarian aid infrastructure, alongside facilitating access to affected populations in armed conflicts and strengthening the application of humanitarian law

Protecting aid workers through enhancing the humanitarian principles?

Germany’s approach to protecting aid workers centrally focuses on strengthening the humanitarian principles of neutrality, impartiality, and independence. In his speech at the UN Security Council on April 1st 2019, Minister Maas emphasized that these humanitarian principles „are not an end in themselves. They protect the lives of aid workers – and the people they help”. He therefore suggested to provide better information on international humanitarian law and the humanitarian principles, and to sanction norm violations.

While he announced more concrete measures for the coming months, so far Minister Maas mostly advocates to improve knowledge: knowledge of the attacks, for example through Fact Finding Missions, as well as knowledge of the humanitarian principles and international humanitarian law. Yet, while increasing knowledge is certainly important and laudable, the focus on the humanitarian principles is insufficient, in particular when it is undermined by other policies that affect humanitarian aid.  Indeed, Germany’s broader humanitarian aid policies, also in the context of recent EU and UN strategies, risk undermining the intention to protect the lives of aid workers.

The problem of protective principles

Foreign Minister Heiko Maas follows a widespread assumption on the security of aid workers: namely, that the humanitarian principles serve as ‘protective shields’ against attacks. Sticking to the humanitarian principles, visibly showing the insignia of humanitarian aid (such as the Red Cross), as well as teaching others about these principles ought to ensure that aid workers in the course of helping others, as well as their hospitals and trucks, do not become targets. In turn, it is commonly assumed that attacks occur, because the humanitarian principles disintegrate, for example through processes of politicization and militarization.

Politicization refers to the observation that humanitarian aid has become an instrument of foreign policy, more recently during the Global War on Terror. Militarization means that, consequently, the actions of humanitarian and military actors blur. Thus, the humanitarian principles should most importantly ensure that aid workers keep their separate identity, as best as possible, to avoid a blurring of lines between them and the actions of states and military actors. Especially in the view of humanitarian aid organizations, such a commingling is the main problem for the security of aid workers. Ironically, Germany’s and the EU’s humanitarian aid policies, as well as UN counterterrorism policies contributed to the problem in the past years.

The EU promoted the integration of humanitarian aid in a comprehensive security strategy in its Comprehensive Approach, thereby blurring the lines of military actions, development cooperation, and humanitarian aid. In addition, the EU and also Germany strongly focus on the prevention of conflicts, whereby humanitarian aid becomes a means of conflict prevention. For example, it may contribute to reducing the causes of flight and migration (Fluchtursachenbekämpfung). However, the use of humanitarian aid for conflict resolution or as an instrument to reach foreign policy goals reinforces the politicization of humanitarian aid, as well as it increases its militarization.

For this reason, the International Committee of the Red Cross (ICRC) very recently objected the UNSC Counterterrorism Resolution 2462 (2019), as it “can criminalize and restrict humanitarian action”. These international and national policies affect humanitarian aid practice and illustrate the tension between Germany’s willingness to protect aid workers and its tendency to blur the lines between political, military and humanitarian action.

In sum, while Germany insists on promoting the humanitarian principles to secure aid workers, its policies include humanitarian aid as tools for conflict prevention and conflict resolution, thereby risking to contribute to a further blurring of lines between humanitarian and military action that causes at least some of the security problems in the first place. To achieve more security for aid workers, Germany should focus on keeping humanitarian aid separate from military actions and avoid being part of the problem.

This article was first published on the PRIF-Blog.
We are glad to have the permission to repost it here.
Link: https://blog.prif.org/2019/05/14/how-germany-advocates-for-the-protections-of-aid-workers-in-the-security-council/

 

Dr. Charlotte Dany

Dr. Charlotte Dany is Managing Director of the Peace Academy Rhineland-Palatinate (Friedensakademie Rheinland-Pfalz) at the University of Koblenz-Landau. Formerly, she was a postdoctoral researcher and lecturer at Goethe-University Frankfurt and holds a Ph.D. from the University of Bremen. Charlotte Dany is an expert on humanitarian aid, development cooperation, information and communication politics, as well as on the role of non-governmental organizations (NGOs) in global governance.

Staatenlos: Der Konflikt in Rakhine und die humanitäre Notlage der Rohingya

Staatenlos: Der Konflikt in Rakhine und die humanitäre Notlage der Rohingya

Von Kristina Roepstorff

In Cox‘s Bazar in Bangladesch liegt das größte Flüchtlingslager der Welt. Dort leben knapp eine Million Rohingya, die vor Gewalt und Diskriminierung geflohen sind. Insgesamt sind etwa 1,5 der geschätzten 2 Millionen Rohingya auf der Flucht. Die Vereinten Nationen und Menschenrechtsexpert_innen sprechen von einem Lehrbuchbeispiel ethnischer Säuberung. Die humanitären Folgen stellen die Region und die internationale Staatengemeinschaft vor große Herausforderungen.

Die Rohingya gelten derzeit als die am stärksten verfolgte Minderheit weltweit. Die vornehmlich muslimische Volksgruppe lebt – zumindest bis vor kurzem – in Myanmars Teilstaat Rakhine an der Grenze zu Bangladesch. Seit August 2017 flohen mehr als eine halbe Millionen Rohingya in das Nachbarland, um systematischer Diskriminierung, Gewalt und den Repressalien des myanmarischen Militärs zu entkommen. Dabei handelt es sich nur um die letzte Episode mehrerer Fluchtbewegungen seit der Unabhängigkeit des Landes von der britischen Kolonialmacht 1948, die auf einen vielschichtigen Konflikt zurück zu führen sind. So tragen Spannungen zwischen den Rohingya und der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung innerhalb Rakhines, aber auch ein zerrüttetes Verhältnis beider Bevölkerungsgruppen mit der Zentralregierung und ein landesweit erstarkender buddhistischer Nationalismus zu der Vertreibung der Rohingya aus Myanmar bei.  Heute leben etwa 1,5 Million der geschätzten 2 Million Rohingya im Exil, etwa 1 Million davon in den Flüchtlingslagern in Bangladesch. Die Vereinten Nationen und Menschenrechtsexpert_innen sprechen von einem Lehrbuchbeispiel ethnischer Säuberung, das inzwischen auch den Internationale Strafgerichtshof beschäftigt. Die humanitäre Situation der Flüchtlinge ist verheerend, eine baldige Verbesserung erscheint aufgrund des andauernden Konflikts in Rakhine dabei in weiter Ferne.

Wer sind die Rohingya?

Ursprung der gegenwärtigen humanitären Krise, die sich in der Region entfaltet, ist der gewaltsame Konflikt in Myanmars westlich gelegenem Teilstaat Rakhine an der Grenze zu Bangladesch. Er spiegelt sich besonders prägnant in der Kontroverse um die Bezeichnung der betroffenen Minderheitengruppe wider. Bei dem Begriff „Rohingya“ handelt es sich um die Selbstbezeichnung einer überwiegend muslimischen Minderheit Myanmars, die vor allem im Norden von Rakhine leb(t)e. Sie unterscheiden sich sowohl religiös als auch sprachlich von der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung in Rakhine und im Rest des Landes. Der Großteil der Rohingya sind Sunniten, allerdings gehören auch einige Hindus dieser Minderheit an. Die Sprache der Rohingya ist dem Bengalisch-Assamesischen verwandt und somit der indoarischen Sprachfamilie zuzuordnen. Dies hebt die Rohingya deutlich von der Mehrheitsbevölkerung ab, die mit Burmesisch eine sinotibetische Sprache spricht. Die Herkunft und Geschichte der Rohingya ist umstritten, der Konflikt entspinnt sich zwischen verschiedenen Narrativen. Die Rohingya verstehen sich als indigene Bevölkerung Rakhines. Für die buddhistische Mehrheit des Landes gelten sie dahingegen als illegale Einwanderer aus der Region Bengalen – die Teile Indiens und Bangladeschs umfasst – die erst während der Kolonialherrschaft der Briten übersiedelten. Selbst Historiker_innen sind sich uneins. Während einige davon ausgehen, dass die Rohingya seit jeher auf dem heutigen Gebiet Rakhines ansässig waren und vor etwa 1000 Jahren zum Islam konvertierten, führen andere ihre Herkunft auf Arbeitsmigrationsbewegungen aus Bengalen während der Kolonialzeit zurück. Einig sind sich die Forscher_innen, dass es sich bei den Rohingya um eine ethnisch und religiös heterogene Bevölkerungsgruppe handelt, deren Identität sich vor allem im Zuge der Unabhängigkeit Burmas 1948 und den damit einhergehenden separatistischen Aspirationen der Minderheiten herausbildete.

Auf internationaler Ebene wurde die Bezeichnung in der Berichterstattung über Menschenrechtsverletzungen im Zuge von massiven Militäroperationen in Rakhine in den 1990ern übernommen und verbreitet. Von der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung Myanmars und auch von staatlicher Seite wird der Name jedoch vehement abgelehnt – sie nennen sie Bengalis. Der Gebrauch des Begriffes durch verschiedene internationale Staatsoberhäupter und Organisationen hat bereits zu diplomatischen Spannungen geführt.

Der Konfliktkontext

Die Kontroverse um die Zugehörigkeit der Rohingya und der Konflikt zwischen der Minderheit und der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung der Arakanesen Rakhines blickt auf eine lange Geschichte zurück. Vorgehalten wird den Rohingya unter anderem, dass sie im Zweiten Weltkrieg aufseiten der Briten kämpften und damit gegen die mit den Japanern alliierte buddhistische Bevölkerung. Bereits damals kam es zu interkommunaler Gewalt zwischen den beiden Bevölkerungsgruppen. Als sich das britische Kolonialreich auflöste, wollten die Rohingya nicht dem unabhängigen, vornehmlich buddhistisch geprägten Burma angehören, sondern sich Ostpakistan – dem heutigen Bangladesch – anschließen. Dies führte zu einem erfolglosen Guerillakampf gegen die Zentralregierung Burmas. Die Forderung nach einer Abspaltung Teilen Rakhines in den Jahren nach der Unabhängigkeit heizte den Konflikt mit der buddhistischen Bevölkerung Rakhines weiter an. Mit ihren Autonomiebestrebungen standen die Rohingya allerdings nicht alleine da. Bis heute ist das Land von einer Vielzahl separatistischer (ethnisierter) Konflikte, wie die in Kachin an der chinesischen Grenze, geprägt. Auch die Arakanesen, die ihre Herkunft auf das Königreich Arakan zurückführten und selbst eine der vielen Minderheiten des Landes darstellen, befinden sich ihrerseits im Konflikt mit der Zentralregierung und fordern seit langem mehr Autonomie. Dass die Region als Peripherie unter jahrzehntelanger Militärherrschaft vom Zentrum stark vernachlässigt wurde, hat den Konflikt weiter befeuert. Bis heute zählt Rakhine zu den ärmsten Teilstaaten Myanmars.

Eine weitere Eskalationsstufe im Konflikt in Rakhine stellte die Reform des Staatszugehörigkeitsgesetzes im Jahr 1982 dar. Dieses spricht nur denjenigen Minderheitengruppen volle Staatsbürgerschaft zu, die vor Beginn der britischen Kolonialherrschaft im Jahr 1823 auf dem Gebiet des heutigen Myanmar ansässig waren. Die Rohingya wurden, im Gegensatz zu den Arakanesen, nicht als eine dieser 135 Minderheiten anerkannt und sind seitdem staatenlos – mit der Folge, dass ihnen eine Reihe von Rechten verwehrt bleibt und sie massiven Diskriminierungen ausgesetzt sind. Ihr alltägliches Leben ist geprägt von Reisebeschränkungen, Sondersteuern, Zwangsarbeit und Heiratsbeschränkungen. Anzumerken ist, dass andere muslimische Minderheiten, wie die Kaman, trotz steigender anti-islamischen Ressentiments in Myanmar nicht denselben Diskriminierungen ausgesetzt sind und als Minderheit anerkannt wurden.

Anti-muslimische Ressentiments gepaart mit einem radikalen buddhistischen Nationalismus, der im Zuge der demokratischen Öffnung des Landes 2011 interkommunale Spannungen verschärfte und in einem Anstieg von Hetzreden zum Ausdruck kommt, schüren den Konflikt weiter. 2012 kam es in Rakhine zu einem Ausbruch interkommunaler Gewalt  bei dem 192 Menschen ums Leben kamen, weitere 265 verletzt und mehr als 8500 Häuser zerstört wurden. Die Rohingya waren davon überproportional betroffen. Seitdem leben mehr als 120 000 von ihnen innerhalb Rakhines in Lagern für Binnenflüchtlinge unter schwierigsten Bedingungen. Weitere Gewaltepisoden und massive Militäroffensiven in den darauffolgenden Jahren führten zu weiterer Vertreibung und verschärften die Spannungen zwischen den Bevölkerungsgruppen. Die Friedensnobelpreisträgerin und politische Ikone Aung San Suu Kyi, die  als Hoffnungsträgerin für die demokratische Zukunft des Landes galt und seit den ersten freien Wahlen 2015 de facto das Land regiert, ist für ihre zögerliche Haltung im Konflikt international massiv unter Kritik geraten. Ihre Haltung könnte dadurch erklärt werden, dass sie weiterhin auf die Kooperation des einflussreichen Militärs, dem laut der Verfassung 2008 nach wie vor 25% der Sitze im Parlament vorbehalten sind, angewiesen ist, aber auch in einem Balanceakt den Forderungen der Arakanesen und der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung des Landes entgegenkommen will. In dieser komplexen Gemengelage fühlen sich die myanmarische Regierung und die buddhistische Mehrheitsbevölkerung Rakhines dabei von der internationalen Staatengemeinschaft unverstanden. Ressentiments gegenüber internationalen Akteuren, die als parteiisch wahrgenommen werden, haben immer wieder zu Ausschreitungen und Protesten geführt und den Handlungsspielraum für humanitäre Akteure in Rakhine stark eingeschränkt.

Vertreibung und Flucht

Strukturelle Diskriminierung, wiederholte Ausbrüche interkommunaler Gewalt und eine Reihe von Militäroffensiven führten seit der Unabhängigkeit wiederholt zu Fluchtbewegungen der Rohingya. Vor allem in den Jahren 1962, 1978 und 1991-1992 flohen Tausende über die Grenze nach Bangladesch. Doch nicht nur in Bangladesch leben Rohingya in Flüchtlingslagern. Andere flohen auf dem Land- und Seeweg in andere Länder, wo sie häufig in gefängnisartigen Lagern leben. So machten 2015 Rohingya als Bootsflüchtlinge Schlagzeilen, als sie wochenlang in der Andamanensee trieben, nachdem als Reaktion auf den Fund von Massengräbern in Thailand und Malaysia die verantwortlichen Schleppernetzwerke zerschlagen und Verantwortliche festgenommen wurden.

Die Situation hat sich in den letzten Jahren aufgrund weiterer Militäroffensiven, vor allem im Norden Rakhines, dramatisch verschärft. Im August 2017 eskalierte die Gewalt erneut, als die Arakan Rohingya Salvation Army (ASRA) – eine 2016 gegründete Rebellengruppe der Rohingya – Anschläge auf Polizeiposten im Norden Rakhines verübte. Die Gegenoffensive der Armee und Polizei, aber auch interkommunale Gewalt, trieb binnen zweier Monate etwa 700 000 Rohingya in die Flucht. Die Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch geht davon aus, dass ca. 288 Dörfer der Rohingya zerstört wurden. Überlebende berichten von Folter, Vergewaltigung und anderen Gräueltaten. Die Gewalt gegen die Rohingya wurde von internationalen Menschenrechtsexpert_innen als ethnische Säuberung und Völkermord bezeichnet.  Von den Dörfern der Rohingya im Norden Rakhines ist laut der wenigen verfügbaren Berichte nicht mehr viel übrig. Entweder wurden sie inzwischen von Bulldozern zerstört oder es haben sich andere Bevölkerungsgruppen dort angesiedelt – bzw. wird das Land nun für Militärzwecke genutzt. Doch die genaue Situation ist schwer einzuschätzen, da die Regierung Journalist_innen, Hilfsorganisationen und Menschenrechtsbeobachter_innen die Einreise größtenteils verwehrt.

Eine sich zuspitzende humanitäre Notlage

Eines ist jedoch klar: Die humanitäre Situation der Rohingya in Rakhine und den Nachbarländern hat sich seit der Eskalation des Konflikts im August 2017 zugespitzt. In Myanmar haben Reisebeschränkungen für Binnenflüchtlinge und mangelnder Zugang zu medizinischer Grundversorgung zu einer verheerenden humanitären Notlage geführt. Ihre Situation ist dramatisch. Ihnen wurde ihre Lebensgrundlage entzogen, ihre Häuser wurden zerstört, sie leiden unter Mangelernährung und Armut. Humanitäre Hilfsorganisationen haben kaum Zugang, um die notwendige Hilfe zu leisten. Viele Rohingya versuchen daher weiterhin, über die Grenze nach Bangladesch zu fliehen. Derzeit befinden sich bereits mehr als 1 Million Rohingya in dem Nachbarland. Die meisten siedeln sich in dem bereits bestehenden Flüchtlingslager in Cox‘s Bazar an – welches inzwischen mit 905 000 Bewohnern (Stand 24. Mai 2018) zum größten Flüchtlingslager der Welt angewachsen ist. Auch hier ist der Bedarf an humanitären Hilfsleistungen enorm. Neben der bangladeschischen Armee und der nationalen Verwaltung sind mehr als 30 lokale und internationale Organisationen vor Ort aktiv. Dabei zählt Bangladesch selbst zu den ärmsten Ländern der Region und ist angesichts der hohen Zahl an Schutzsuchenden auf internationale Unterstützung angewiesen.

Zusätzlich bedroht der Monsun die Flüchtlingslager, in denen die Menschen in einfachen Hütten bestehend aus Planen und Brettern leben, die auf abgeholzten Hügeln erbaut sind – und Erdrutschen und Überschwemmungen schutzlos ausgeliefert sind. Der Plan der Regierung Bangladeschs, Rohingya in Unterkünfte auf der vorgelagerte Insel Bhashan Char unterzubringen, hat zu starker Kritik seitens humanitärer Organisationen geführt, denn die Insel verfügt über keinerlei Infrastruktur und ist von Überschwemmungen bedroht.

 Obwohl sich im November 2017 Myanmar und Bangladesch bilateral auf einen Rückkehrplan verständigten, ist dieser bislang nicht umgesetzt worden. Dies liegt vor allem daran, dass es an wichtigen Zugeständnissen seitens Myanmars fehlt, den Rohingya grundlegende Rechte – wie die Staatsbürgerschaft –  zu gewähren. Die Rohingya sollen auch vorerst nicht in ihre Dörfer zurückkehren, sondern in eigens dafür errichteten Auffanglagern untergebracht werden. Es überrascht daher nicht, dass Viele derzeit nicht gewillt sind, freiwillig nach Myanmar zurückzukehren.  Aber nicht nur Bangladesch ist Aufnahmeland von Geflüchteten, die gesamte Region ist von den Folgen des Konflikts in Rakhine betroffen. In Thailand, Malaysia und Indonesien leben Tausende Rohingya, oft in Lagern unter ähnlich schwierigen Bedingungen. Indien, wo ca. 40000 Rohingya Zuflucht gesucht haben, möchte diese nach Bangladesch abschieben. Erst im Mai 2018 waren wieder Flüchtlingsboote auf der Andamanensee unterwegs. Eines durfte in Thailand zwar kurz anhalten, wurde dann aber mit ein paar Essensvorräten und dem Allernötigsten wieder auf das Meer in Richtung Malaysia weitergeschickt.

Ausblick

Die Regierung Bangladeschs und die humanitären Akteure müssen sich darauf einstellen, dass die Rohingya auf absehbare Zeit in den Lagern bleiben werden. Bislang steht Bangladesch den Geflüchteten offen gegenüber. Ob die Stimmung nach den Wahlen im Dezember 2018 und mit zunehmenden Druck auf die aufnehmende Gesellschaft kippt, bleibt abzuwarten. Eine Rückführung ist angesichts der Sicherheitslage und des weiterbestehenden Konflikts in Rakhine derzeit keine Option. Dass Aung San Suu Kyi nun der Einbindung der UN in die Rückführung der Geflüchteten zugestimmt hat, ist ein erstes positives Zeichen. Die Umsetzung der Empfehlungen der von der myanmarischen Regierung eingesetzten Untersuchungskommission unter dem Vorsitz Kofi Annans, welche im vergangenen Jahr ihren Bericht veröffentlichte, wäre ein weiterer wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Dieser fordert unter anderem einen verbesserten Zugang für humanitäre Organisationen und Medien in die Konfliktregion, eine Prüfung des Staatsbürgerschaftsgesetzes, die Schließung der Lager für Binnenflüchtlinge und stärkere Kooperation mit Bangladesch. Eine langfristige Lösung des Konflikts, der eine toxische Mischung aus historischen Ressentiments, Spannungen zwischen Zentrum und Peripherie, interkommunaler und interreligiöser Gewalt und extremer Armut darstellt, wird nicht einfach sein. Eine Antwort auf die gegenwärtige humanitäre Notlage muss auch bei diesen Ursachen ansetzen. Sie bedarf neben einer Investition in die Entwicklung der Region auch friedensfördernder Maßnahmen, einer Aussöhnung zwischen den beiden Bevölkerungsgruppen, ein starkes Vorgehen gegen Hetzrede und auch verbesserter Beziehungen zwischen der Zentralregierung und der buddhistischen Mehrheitsbevölkerung Rakhines. Bis dahin ist es noch ein weiter Weg.

 

Dr. rer. pol. Kristina Roepstorff

Dr. rer. pol. Kristina Roepstorff ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen der Otto-von-Guericke Universität Magdeburg, wo sie im Master Peace and Conflict Studies lehrt. In ihrer Forschung und Lehre befasst sie sich vorrangig mit Themen der Humanitären Hilfe, Zwangsmigration und Friedensförderung. Im Rahmen ihrer aktuellen Forschung zu lokalen humanitären Akteuren führte sie 2013 erste Feldforschungen in Rakhine durch.

Aktuelle Politisierungsprozesse der humanitären Hilfe

 Aktuelle Politisierungsprozesse der humanitären Hilfe

Von Charlotte Dany

Humanitäre Hilfe wird vermehrt zu einem politischen Instrument der Konfliktbewältigung. Inwiefern trägt diese Entwicklung zu einer Politisierung humanitärer Hilfe bei und warum haben vor allem humanitäre NGOs etwas dagegen?

Humanitäre Hilfe richtet sich an schutzbedürftige Menschen, oftmals auch in Kriegen und gewaltsamen Konflikten. Sie will akutes Leid mildern und Menschen vor Gewalt schützen. Aufgrund dieser Funktionen versuchen politische Institutionen vermehrt, Akteure und Instrumente der humanitären Hilfe in ihre Konfliktlösungsstrategien zu integrieren: um Fluchtursachen zu bekämpfen, Katastrophen zu verhindern, oder zumindest ihre desaströsen Auswirkungen auf Gesellschaften und Staaten abzumildern. Dies drückt sich in zahlreichen neueren politischen Strategien aus, wie der entwicklungsfördernden und strukturbildenden Übergangshilfe (ESÜH) und dem Preparedness-Ansatz der deutschen Bundesregierung, oder dem Resilience-Ansatz und dem Comprehensive Approach, die auf internationaler Ebene vor allem durch die Europäische Union (EU)  propagiert werden.

Doch für viele humanitäre Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die in den betroffenen Gebieten direkt aktiv sind und daher als implementierende Partner der Geberinstitutionen bezeichnet werden, sind diese Strategien problematisch. Sie finden, dass ihre Arbeit dadurch ‚politisiert‘ wird. Politisierung humanitärer Hilfe ist dabei ein etwas schillernder Begriff, der alles Mögliche umfassen kann. Insbesondere meint er aber die seit den 1990er Jahren stattfindenden Veränderungen in der Praxis humanitärer Hilfe, die die durch das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK) formulierten klassischen Leitprinzipien humanitärer Hilfe – insbesondere Humanität, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit – aufweichen.

Alles eine Frage der Prinzipien?

Zwar haben die humanitären Prinzipien des IKRK für humanitäre NGOs, ebenso wie für zahlreiche Staaten und insbesondere auch die EU Kommission als weltweit größtem Geber humanitärer Hilfe, nach wie vor einen sehr hohen Stellenwert. Doch befürchten die meisten humanitären NGOs nicht primär, dass die politischen Strategien diese grundlegenden Werte, auf denen ihre Arbeit beruht, aufweichen würden. Denn schon lange ist klar, dass die Einhaltung dieser Prinzipien in der Praxis ohnehin nicht immer funktioniert und dass es Situationen gibt, in denen es angemessen ist, von einem rein prinzipiengeleiteten Verhalten abzuweichen und einen dezidiert politischen Standpunkt einzunehmen. Ärzte Ohne Grenzen (MSF) vertritt diesen pragmatischen Ansatz beispielsweise schon lange. Die Organisation erhebt in bestimmten Situationen ihre Stimme, um Zeugnis über Verbrechen gegen die Menschlichkeit abzulegen und mischt sich so durchaus politisch in Konflikte ein. Das kann dann auch auf Kosten des Zugangs zu den Hilfsbedürftigen gehen. Auch wenn die grundlegenden Prinzipien zentral bleiben, ist keineswegs tabuisiert, an ihnen zu rütteln, ihren Nutzen zu reflektieren und sie situationsbedingt und kontextbezogen zu hinterfragen. Was also befürchten humanitäre NGOs konkret, wenn sie Teil einer konzertierteren Konfliktlösungsstrategie von Staaten, internationalen Organisationen und militärischen Akteuren werden, die ja insbesondere den Menschen in Not zu Gute kommen soll?

Verlust von Unterscheidbarkeit

Diskussionen zwischen beteiligten Akteuren (Stakeholdern) auf Ebene der EU und Deutschlands zeigen, dass diese Strategien vor allem umstritten sind, weil sie humanitäre Organisationen schwerer von anderen Organisationen unterscheidbar machen. Diese Unterscheidbarkeit, vor allem zwischen humanitären und militärischen Organisationen, soll aber gewahrt bleiben, wie unter anderem der NGO Dachverband VENRO fordert (VENRO 2013). Denn wenn die Grenzen zwischen den Akteuren verschwimmen, kann sich dies negativ aus die Ausübung humanitärer Hilfe auswirken.

Zugangs- und Sicherheitsprobleme

So wird beispielsweise der Comprehensive Approach (auf Deutsch: vernetze Sicherheit oder vernetztes Handeln) (European Commission/High Commissioner 2013) kritisiert, weil dies humanitäre Akteure allzu eng mit militärischen in Verbindung bringen könne. Je näher die Zusammenarbeit, desto stärker die Gefahr einer Instrumentalisierung durch sicherheitspolitische Akteure, aber eben auch für Zugangsprobleme zu den Betroffenen. Außerdem sehen viele Organisationen, unter anderem das EU Parlament, die Gefahr, dass humanitäre Helfer_innen selbst eher gezielt Opfer von Angriffen werden, wenn sie als Teil einer umfassenden westlichen Sicherheitsstrategie wahrgenommen werden. Auch wenn der Zusammenhang schwer empirisch zu belegen ist, so ist in jedem Fall in bestimmten besonders konfliktträchtigen Kontexten – wie zum Beispiel in Afghanistan, Sudan (Darfur), Somalia, Syrien – deutlich gezielte Gewalt gegen humanitäre Helfer_innen oder deren Infrastruktur (Krankenhäuser) zu verzeichnen. Insofern ist es wenig erstaunlich, dass sich unter den humanitären Helfer_innen Verunsicherung ausbreitet. Diese Verunsicherung führt wiederum zu einer Versicherheitlichung (securitization), die sich im Rückzug in verbarrikadierte Sicherheitszonen oder in vermehrten Sicherheitstrainings manifestiert (Duffield 2012). Dies vergrößert letztendlich die Distanz zwischen den Helfenden und den von einer Katastrophe betroffenen Menschen.

Annäherung an entwicklungspolitische Ziele

Grenzen sollen auch zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit überwunden werden, beispielsweise durch die Resilienz-Strategie der EU. Diese hat zum Ziel, Resilienz –  verstanden als  „the ability of an individual, a household, a community, a country or a region to withstand, to adapt, and to quickly recover from stresses and shocks“ – in konfliktbetroffenen Kontexten zu stärken (European Commission 2012). Damit rückt der Fokus weg von Notfallmaßnahmen, hin zu längerfristigen Maßnahmen, was durch die EU auch durch größere Kosteneffizienz begründet wird. Viele humanitäre Organisationen sehen durchaus den Bedarf, den Übergang von humanitärer Notfallhilfe zu Entwicklungspolitik zu verbessern und stimmen der Idee, dafür Menschen und Gesellschaften zu stärken, an sich zu. Doch kritisierten viele Stakeholder im EU Konsultationsprozess über die Resilienz-Strategie, dass sich dadurch der Fokus vom klaren an den Bedürfnissen der Adressat_innen humanitärer Hilfe orientierten Ansatz (needs-approach) hin zu einem stärkeren Kosten-Nutzen-Kalkül verändern könne. Da Resilienz zudem die Idee beinhaltet, dass Krisen Chancen bedeuten und Gesellschaften nach einer Katastrophe sogar in einen besseren Zustand versetzt werden könnten als zuvor, könnte das sogar dazu beitragen, dass der Schutzgedanke vernachlässigt und stattdessen Fragen des disaster managements in den Vordergrund rücken (Duffield 2015). Die Umsetzung einer Resilienz-Strategie lässt also Veränderungen in der Praxis humanitärer Hilfe erwarten, deren Nutzen und auch deren Kosten sich erst noch zeigen müssen.

Die Bedenken der Stakeholder deuten darauf hin, dass die neuen politischen Strategien in Deutschland und auf EU-Ebene Gefahr laufen, humanitäre Hilfsmaßnahmen zu behindern, statt sie zu verbessern.

 

Charlotte Dany
Charlotte Dany

Dr. Charlotte Dany ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Goethe-Universität Frankfurt und beschäftigt sich mit Themen der Global Governance, der Friedens- und Konfliktforschung und der humanitären Hilfe.

QUELLEN

AA 2012: Strategie des Auswärtigen Amtes zur humanitären Hilfe im Ausland, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/631154/publicationFile/174169/121115_AA-Strategie_humanitaere_hilfe.pdf, 12.11.2012.

BMZ 2013: Strategie der entwicklungsfördernden und strukturbildenden Übergangshilfe (ESÜH). Resilienz stärken – Übergänge schaffen, BMZ Strategiepapier 6/2013, https://www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/archiv/reihen/strategiepapiere/Strategiepapier330_06_2013.pdf, 30.06.2013.

Dany, Charlotte 2015: Politicization of Humantarian Aid in the European Union, European Foreign Affairs Review 20:3, 419-437.

Dany, Charlotte 2016: Umstrittene Politisierungsprozesse: Zur strategischen Neuausrichtung der humanitären Hilfe in Deutschland und der EU, Zeitschrift für Friedens- und Konfliktforschung 5: 1, 7-33.

Duffield, Mark 2012: Challenging Environments. Danger, Resilience and the Aid Industry, Security Dialogue 43: 5, 475-492.

Duffield, Mark 2015: From Protection to Disaster Resilience, in: Mac Ginty, Roger/Peterson, Jenny H. (Hg.), The Routledge Companion to Humantarian Action, London, 26-37.

European Commission 2012: The EU Approach to Resilience. Learning from Food Security Crises, Brussels, http://ec.europa.eu/echo/files/policies/resilience/com_2012_586_resilience_en.pdf, 3.10.2012.

European Commission/High Commissioner 2013: Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU’s comprehensive approach to external conflict and crises, Brussels, http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131211_03_en.pdf, 11.12.2013.

 IKRK  2016: IHL and humanitarian principles, https://www.icrc.org/en/ihl-and-humanitarian-principles, 6.10.2016.

VENRO 2013: Empfehlungen zur Interaktion zwischen VENRO-Mitgliedsorganisationen und der Bundeswehr, http://www.venro.org/fileadmin/redaktion/dokumente/Dokumente_2012/2013/VENRO_Handreichung_Empfehlungen_Interaktion_080413.pdf, 8.4.2013.