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PESCO: Wirklich ein militärischer Irrweg?

PESCO: Wirklich ein militärischer Irrweg?

Am 16. Juni bezeichnete Jürgen Wagner die PESCO in einem Beitrag auf dem Friedensakademie-Blog als „militärischen Irrweg“ – Eine Replik.

Von Sebastian Graf von Kielmansegg

Als 1998/99 die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU (GSVP) aus der Taufe gehoben wurde, war sie für einige Zeit das wohl spektakulärste Politikfeld der Union. Nach dem Vollzug der Währungsunion galt sie damals als das nächste große Integrationsprojekt. Den dynamischen Aufbaujahren folgte aber die unvermeidliche Ernüchterung; die weitere Entwicklung blieb im Alltag der Brüsseler Politik schwerfällig und bescheiden. Nun ist die „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ – im englischen Akronym: PESCO – die neue ominöse Zauberformel, auf die sich die Aufmerksamkeit richtet. Im Dezember 2017 vom EU-Rat begründet, soll sie der europäischen Verteidigungspolitik neuen Schwung verleihen.

Ob die PESCO diese Erwartung erfüllen kann, wird in der Fachwelt mit guten Gründen skeptisch beurteilt. Einstweilen ist sie noch ein undeutliches Gebilde, dessen Ausgestaltung viele Fragen offen lässt. Grundsätzlich sehen die meisten Beobachter in ihr aber einen überfälligen Schritt in die richtige Richtung. Die PESCO stößt freilich auch auf ganz prinzipielle Kritik. Zu diesen Stimmen zählt der Blogbeitrag von Jürgen Wagner vom 16. Juni 2018, der die PESCO als einen „militärischen Irrweg“ bewertet. Er führt dafür im Wesentlichen zwei Kritikpunkte an: die Einrichtung eines Sonderregimes unter deutsch-französischer Dominanz und – vor allem – eine weitere „Militarisierung“ der EU. Dieses Urteil fordert eine Erwiderung heraus.

Ein Baustein im Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten

Es ist richtig, dass die PESCO eine spezifische Version der Idee eines „Kerneuropa“ oder „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ ist – der Überrest des ehrgeizigeren Projekts einer „Verteidigungsunion“, das den Europäischen Verfassungsvertrag von 2004 begleitet hatte und in der Tradition der europäischen Währungsunion stand. Diese Konzepte waren stets sehr umstritten, und dies ist einer der Gründe, warum die Mitgliedstaaten auch mit der Initiierung der PESCO so zögerlich waren. Richtig ist auch, dass die Wende des Jahres 2017 maßgeblich auf die Initiative Frankreichs und Deutschlands zurückging. Das macht die PESCO aber nicht zu einem deutsch-französischen Kondominium. Die Option zur Einrichtung der PESCO, von der man nun Gebrauch gemacht hat, ist von allen Mitgliedstaaten gemeinsam im Vertrag von Lissabon verankert worden. Die dafür im EU-Vertrag vorgesehenen Regeln sind das Ergebnis eines langen Verhandlungsprozesses gewesen und stellen sicher, dass die PESCO kein exklusiver Club ist. Jeder Mitgliedstaat hat ein Teilnahmerecht, und die rechtlichen Hürden dafür sind denkbar niedrig und allgemein gehalten. Obwohl der Ausgangsgedanke einmal gewesen war, in der PESCO gerade die militärisch gewichtigen EU-Mitglieder zusammenzuführen, sind die Voraussetzungen des EU-Vertrages am Ende so stark abgeschliffen worden, dass jeder EU-Mitgliedstaat, der Interesse daran hat, sie erfüllen kann. Nicht umsonst sind nun 25 Mitgliedstaaten, bis hin zu Zypern, am Startschuss beteiligt. Abgelehnt haben eine Teilnahme nur Großbritannien (das mit dem BREXIT ohnehin aus der Union ausscheidet), Dänemark (das seit jeher nicht an der EU-Verteidigungspolitik teilnimmt) und Malta (das nur über sehr kleine Streitkräfte verfügt). Viel inklusiver kann ein Integrationsprojekt nicht sein.

Verrechtlichung und Formalisierung

Auch die innere Struktur der PESCO lässt sich in keiner Weise als „hierarchisch strukturierte Militärmacht“, die „Konsens durch Zwang ersetzt und die Mitgliedsstaaten mit handfesten Sanktionsdrohungen in ein Rüstungskorsett presst“ charakterisieren. Zwar ist es ein Kennzeichen der PESCO, dass sie eine gewisse Verrechtlichung und Formalisierung anstrebt. Rüstungs- und verteidigungspolitische Vereinbarungen und Zusagen, die bislang rein politischer Natur waren, erhalten im Rahmen der PESCO einen rechtsverbindlichen Charakter. Aber damit wird nur ein Wesensmerkmal übernommen, das auch sonst die gesamte GASP (und die europäische Integration schlechthin) prägt: der Versuch, ein koordiniertes Handeln durch rechtsförmige Beschlüsse zu erreichen. Man mag bezweifeln, ob diese Rechtsbindung in der Realität weit tragen wird – einen ungebührlichen Zwang wird man in diesem Prinzip aber wohl kaum sehen können.

Für Beschlüsse innerhalb der PESCO schreibt der Vertrag Einstimmigkeit vor. Die Beteiligung an einzelnen Projekten innerhalb der PESCO bleibt also eine souveräne Entscheidung jedes teilnehmenden Mitgliedstaates. Und die allgemeinen Grundpflichten, die jeder teilnehmende Staat anerkannt hat, lassen bei Lichte betrachtet – und sehr bewusst – so weite Spielräume, dass klare Verstöße leicht zu vermeiden sind. Daran musste nicht zuletzt Deutschland ein Interesse haben, das bekanntlich bei vielen rüstungspolitischen Parametern nicht gut dasteht. So verpflichten sich die Mitgliedstaaten z.B. zu regelmäßigen Erhöhungen des Verteidigungsbudgets, aber wohlweislich ohne Festlegung auf konkrete Steigerungsraten, eine Zielquote oder bestimmte Zeiträume. Letztlich basiert damit auch die PESCO weniger auf Rechtsbindung, geschweige denn Sanktionen, als auf der Erwartung, dass das neue System den politischen Erfüllungswillen steigern kann.

Koordinierung der Streitkräftestrukturen

Und schließlich: Was hat es mit dem Kritikpunkt der „Militarisierung“ der EU auf sich? Wer militärisches Handeln prinzipiell ablehnt und pauschal als „friedenspolitisch nutzlos“ ansieht, wird natürlich auch Bemühungen um die militärischen Fähigkeiten ablehnen. Aus dieser Sicht war schon der Aufbau der EU-Verteidigungspolitik seit 1999, also die Abkehr vom alten Leitbild der EU als reiner Zivilmacht, der eigentliche Sündenfall. Wenn man aber dieser sehr pauschalen und einfachen Prämisse nicht folgt, stellen sich die Dinge anders dar. Zunächst einmal muss man klarstellen, dass die PESCO nicht die Verteidigungspolitik insgesamt zum Gegenstand hat, sondern nur eine bestimmte Facette: die Weiterentwicklung der militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten. Die Durchführung militärischer EU-Einsätze hingegen bleibt – wie bisher – eine Angelegenheit der EU insgesamt. In diesem Punkt sind die Regelungen des EU-Vertrages ganz klar. Zweitens: Es ist unter Fachleuten unbestritten, dass mit Blick auf die militärischen Fähigkeiten der Europäer ein dringender Handlungsbedarf besteht. Die europäischen Streitkräfte weisen gravierende Defizite und Fähigkeitslücken auf. Das unkoordinierte Nebeneinander von 28 nationalen Streitkräften mit ihren je eigenen  Ausrüstungen und Rüstungsprojekten ist hochgradig ineffizient. Soll sich diese Situation verbessern, ist es unausweichlich, Rüstungsinvestitionen und Streitkräftestrukturen nicht nur zu stärken, sondern sie vor allem intelligenter zu koordinieren. Genau dies ist Ziel und Stoßrichtung der PESCO.

Die PESCO ist also ein Instrument, um Streitkräftestrukturen und Rüstungspolitik ein Stück weit zu europäisieren. Das ist weder ein Irrweg noch eine Militarisierung Europas, sondern ein sinn- und maßvoller Versuch, die verteidigungspolitischen Ressourcen der Europäer zu bündeln. Offen bleibt nur, ob der Impuls der PESCO wirklich für eine solche Wende ausreicht.

 

Prof. Dr. Sebastian Graf von Kielmansegg

Prof. Dr. Sebastian Graf von Kielmansegg ist Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Die GSVP    zählt zu seinen Forschungs-schwerpunkten. 2005 ist seine Dissertation „Die Verteidigungs-politik der Europäischen Union“ erschienen.

PESCO: Ein Militärischer Irrweg!

PESCO: Ein Militärischer Irrweg!

 Von Jürgen Wagner

Die Verabschiedung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit der EU-Mitgliedsstaaten wird gemeinhin als Erfolg der europäischen Integration gewertet. Dabei fördert sie die Militarisierung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik unter deutsch-französischer Führung.

Am 23. November 2017 unterzeichneten 23 EU-Länder ein „Notifizierungspapier“, mit dem sie formell das Interesse zur Teilnahme an der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ – englisch abgekürzt PESCO – bekundeten. Während dieser Schritt nahezu einhellig als „Meilenstein“ auf dem Weg zu einer „Europäischen Verteidigungsunion“ begrüßt wurde, soll hier eine kritische Sichtweise präsentiert werden. Denn unter deutsch-französischer Führung soll per PESCO ein System etabliert werden, das Konsens durch Zwang ersetzt und die Mitgliedsstaaten mit handfesten Sanktionsdrohungen in ein Rüstungskorsett presst, das immense Kosten verursachen und die ohnehin beobachtbaren Zentrifugaltendenzen in der Union weiter verschärfen dürfte. Dadurch nimmt eine hierarchisch strukturierte Militärmacht Europa immer konkretere Gestalt an, deren falsche Prioritäten mehr und mehr auf die –notfalls gewaltsame – Durchsetzung ökonomischer und/oder strategischer Interessen ausgerichtet werden.

Deutsch-französische Führungsrolle

PESCO ermöglicht es, Teilbereiche der EU-Militärpolitik an eine kleine Gruppe von Staaten auszulagern. Gleichzeitig führt es in bestimmten Fragen qualifizierte Mehrheitsentscheidungen (65% der EU-Bevölkerung und 55% der EU-Mitgliedsstaaten) ein. Hierdurch wird das bislang gültige Konsensprinzip im Militärbereich partiell ausgehebelt, was Deutschland und Frankreich de facto eine Sperrminorität und damit massive Einflussgewinne verschafft. Die Anbahnung von PESCO-Militärprojekten muss zwar weiterhin im Konsens entschieden werden, stimmberechtigt sind aber nur noch die teilnehmenden Staaten. Entscheidet sich ein Land erst später zu einer Teilnahme, bedarf dies einer qualifizierten Mehrheit derjenigen, die bereits im PESCO-Boot sitzen. Hierdurch droht die Gefahr, durch die deutsch-französische Sperrminorität an den Katzentisch der EU-Militärpolitik verbannt zu werden. Dies dürfte die Ursache dafür gewesen sein, dass sich schlussendlich trotz weit verbreiteter Skepsis 25 Staaten – außen vor sind nur noch Großbritannien, Dänemark und Malta – noch vor dem endgültigen Ratsbeschluss zur Aktivierung von PESCO am 11. Dezember 2017 zu einer Teilnahme entschlossen.

Eine Selbstverständlichkeit war das nicht: Noch im Frühjahr 2017 kam eine Studie des „European  Council  on  Foreign  Relations“ zu dem Ergebnis, nicht  weniger  als  18  Mitgliedsländer würden PESCO  unentschieden  oder  gar  ablehnend  gegenüberstehen. In dieser Phase fasste die FAZ (25.3.2017) die Sorge vieler kleiner und mittlerer Mitgliedsstaaten mit folgenden Worten zusammen: „Viele andere Europäer waren davon [PESCO] nicht begeistert. […] Der Begriff ‚Kerneuropa‘ ist auch nicht beliebter. Andere denken da nämlich schnell an ein deutsches Zentralgestirn, um das lauter Planeten kreisen.“

Diese Sorgen erwiesen sich schnell als nur allzu berechtigt: Welche Staaten bei PESCO den Hut aufhaben, zeigte bereits die Tatsache, dass sich Berlin und Paris beim deutsch-französischen Gipfeltreffen am 13. Juli 2017 auf einen Kompromiss verständigten, der anschließend den anderen Ländern vor die Nase gesetzt und schlussendlich dann auch verabschiedet wurde. In der Abschlusserklärung des Gipfels hieß es dazu lapidar: „Frankreich und Deutschland [haben sich] auf eine Reihe von bindenden Verpflichtungen und Elementen für eine inclusive und ambitionierte PESCO geeinigt.“

Rüstungsdruck

Mit diesenVerpflichtungen“ ist gemeint, dass teilnahmewillige Staaten buchstäblich einen Preis bezahlen müssen, der darin besteht, dass die „PESCO-Teilnahmeberichtigung“ an die Bereitschaft zur Erfüllung bestimmter Rüstungskriterien gekoppelt ist. Dem Notifizierungspapier wie auch dem Ratsbeschluss hängt eine Liste mit den insgesamt 20 deutsch-französischen Teilnahmebedingungen an. Dazu gehört u.a. die Verpflichtung, an der „Koordinierten Jährlichen Verteidigungsüberprüfung“ teilzunehmen. Hierüber sollen künftig Militärprojekte von einem europaweiten strategischen Interesse identifiziert und vorangetrieben werden, indem PESCO die Teilnehmer darauf festnagelt, sich „an mindestens einem Projekt“ dieser Art zu beteiligen. Von einer Bündelung des Rüstungssektors verspricht man sich dabei einen erheblichen Zuwachs an militärischer Schlagkraft, weshalb die Kriterien auch die „Verpflichtung zur Ausarbeitung harmonisierter Anforderungen“ und die „Zusage, sich auf gemeinsame technische und operative Standards der Streitkräfte zu einigen“ ebenso enthalten wie die „Verpflichtung, die gemeinsame Nutzung bestehender Fähigkeiten zu erwägen“.

Kostentreiber

Die ersten 17 PESCO-Projekte wurden im März 2018 vereinbart, sie reichen von eher unscheinbaren Vorhaben wie dem Aufbau eines EU-Sanitätskommandos bis hin zur Entwicklung eines neuen Infanteriefahrzeuges. Weitere PESCO-Vorhaben sollen noch in diesem Jahr verabschiedet werden, diskutiert wird etwa, ob der Bau eines deutsch-französischen Kampfflugzeuges oder die französische Initiative zum Aufbau von Interventionstruppen in den PESCO-Rahmen überführt werden sollen.

Um die Finanzierung dieser und weiterer Rüstungsausgaben zu „verbessern“, werden auch in diesem Bereich konkrete Kriterien vorgegeben. Sie beinhalten eine stärkere „gemeinsame Finanzierung militärischer GSVP-Operationen“, eine „schrittweise Aufstockung der Investitionsausgaben für Verteidigungsgüter auf 20 % der Gesamtausgaben im Verteidigungsbereich“ sowie die Festlegung auf eine „regelmäßige reale Aufstockung der Verteidigungshaushalte.“ Ferner gelte eine „Verpflichtung zur intensiven Einbeziehung eines künftigen Europäischen Verteidigungsfonds“.

Seit einiger Zeit kursieren Vorschläge für besagten „Europäischen Verteidigungsfonds“ (EVF), aus dem künftig PESCO-Projekt bevorzugt finanziert werden sollen (ein Teil kommt dabei von den Mitgliedsstaaten, ein Teil direkt aus dem EU-Haushalt). In abgespeckter Form soll er ab 2019 an den Start gehen und im Anfang Mai 2018 vorgelegten Kommissionsentwurf für den EU-Haushalt 2021 bis 2027 sind für den EVF bis zu 48,5 Mrd. Euro für die Erforschung und Entwicklung von Rüstungsgütern vorgesehen (hinzu kommen 6,5 Mrd. für „Militärische Mobilität“, mit dem wohl auch das gleichnamige PESCO-Projekt mitfinanziert werden dürfte). Zwar untersagt Artikel 42(2) des EU-Vertrages eine Verwendung von EU-Geldern für „Maßnahmen [der EU-Außen- und Sicherheitspolitik] mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen.“ Dieses Problem löste die Kommission aber, indem die EVF-Gelder kurzerhand zu Maßnahmen zur Wettbewerbsförderung umdeklariert wurden.

Zwang und Sanktion

Sehr zum Unwillen Deutschlands und Frankreichs verfügten bislang kleine und mittlere Mitgliedstaaten durch das Konsensprinzip über erhebliche Mitspracherechte in Fragen der EU-Militärpolitik – dies beinhaltete auch, dass sie sich, sofern gewünscht, von kostspieligen Rüstungsvorhaben fernhalten konnten. Dies soll sich mit PESCO ändern, indem künftig deutlich mehr Kosten sozialisiert und zuwiderhandeln sanktioniert werden kann. Hierfür schreibt ein letztes Kriterium vor, sich einer jährlichen Prüfung durch die EU-Verteidigungsagentur zu unterziehen, ob die PESCO-Vorgaben „zufriedenstellend“ eingehalten wurden. Sollte sie zu dem Ergebnis gelangen, dass ein Staat seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, so besteht rechtlich nach Artikel 46(4) des EU-Vertrages dann sogar die Möglichkeit, ein Land – per qualifizierter Mehrheit! – wieder aus der PESCO hinauszuwerfen.

Es bedarf wenig Fantasie sich vorzustellen, dass es diese Drohkulisse sein dürfte, die aus deutscher und französischer Sicht den eigentlichen Charme von PESCO ausmacht. Ob es tatsächlich zur Sanktionierung rüstungsunwilliger Staaten kommen wird, muss die Zukunft weisen – sollte dies aber eintreten, dürften dies ohnehin vorhandene Ressentiments gegenüber einem deutsch-französischen Kerneuropa weiter befeuern.

Falsche Prioritäten

Mit PESCO soll die Vorgabe der EU-Globalstrategie vom Juni 2016 umgesetzt werden, „autonome militärische Spitzenfähigkeiten“ aufzubauen. Vermutlich im Glauben, PESCO diene vorrangig der Absicht, Kosten zu sparen, sprechen sich auch in Deutschland stabile Mehrheiten für eine stärkere Integration des EU-Verteidigungsbereichs aus. Ob dies allerdings der Fall wäre, wenn offen gesagt würde, dass hierüber vor allem die in der EU-Globalstrategie definierten Ziele – notfalls militärisch – „effizienter“ durchgesetzt werden sollen, darf bezweifelt werden. Denn das Dokument nennt als „Interessen“ ein „offenes und faires Wirtschaftssystem“ und den „Zugang zu Ressourcen“ sowie den „Schutz“ von Handelswegen. Als potenzielle Einsatzgebiete werden östlich die Länder „Zentralasiens“ und südlich alle Staaten bis „Zentralafrika“ benannt, während es gleichzeitig gelte, die Seewege im „Indischen Ozean“ ebenso zu sichern, wie „am Golf von Guinea bis hin zum Südchinesischen Meer und der Straße von Malakka.“

Anstatt vorschnell das auf Aushandlung und Konsens basierende bisherige System durch eines zu ersetzen, das auf Rüstungsdruck und Sanktion setzt und den Charakter der EU fundamental verändern könnte, sollte zuvor endlich eine ernsthafte Diskussion über Sinn bzw. Unsinn eines militärischen Apparates diskutiert werden, dessen friedenspolitische Nutzlosigkeit sich mit jedem neuen Einsatz nur weiter bestätigt.

 

Jürgen Wagner

Jürgen Wagner ist geschäftsführender Vorstand der Tübinger Informationsstelle Militarisierung (IMI) e.V. 2011 wurde die IMI mit dem Aachener Friedenspreis für ihr Engagement als Mittler
zwischen Friedensforschung und Friedensbewegung ausgezeichnet. Jürgen Wagner beschäftigt sich seit vielen Jahren mit der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Sein jüngstes Buch „NATO: Aufmarsch gegen Russland oder wie ein kalter Krieg entfacht wird“ ist 2017 in der 2. Aufl. erschienen.

Eine gemeinsame europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik: ein gefährlicher Wunschtraum für Europa?

Eine gemeinsame europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik: ein gefährlicher Wunschtraum für Europa?

Von Albert A. Stahel

Sehr bald nach der Gründung der EWG – die Vorgängerorganisation der EU – wurde die Errichtung einer gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik immer wieder diskutiert. Alle Vorschläge scheiterten aber an der Uneinigkeit der Mitgliedstaaten der EWG betreffend einer gemeinsamen Verteidigungspolitik. Des Weiteren erschienen die Sicherheitsanliegen der Europäer durch das funktionierende atlantische NATO-Bündnis als gesichert. Dieses Bündnis wurde durch das militärische Potential der USA, so mit den strategischen und nichtstrategischen Nuklearwaffen, breit abgestützt. Vor allem die Bundesrepublik Deutschland wollte die sicherheitspolitischen Beziehungen zwischen den Europäern und den USA durch ein konkurrenzierendes europäisches Verteidigungssystem nicht gefährden.

Durch die Wahl von Donald Trump zum Präsidenten der USA dürfte sich die strategische Lage Europas vollkommen verändert haben. Nicht nur hat er vor seiner Wahl die Existenz der NATO mehrfach in Frage gestellt und Sympathien für den russischen Präsidenten Wladimir Putin bekundet, nach seiner Amtseinsetzung haben er und sein Verteidigungsminister James Mattis die unverzügliche Steigerung der Verteidigungsleistungen der Europäer, entsprechend den Beschlüssen des NATO-Gipfeltreffens von Wales von 2014, auf mindestens 2 % des Bruttosozialproduktes gefordert. Wohl wurde diese Steigerung von allen europäischen NATO-Staaten damals und auch heute akzeptiert, aber nach wie vor wird die unverzügliche Umsetzung durch einzelne NATO-Mitglieder hinterfragt. Das letztere trifft vor allem für Deutschland zu.

In Anbetracht dieser Unsicherheiten über die Zukunft der NATO und der seit 2011 in Gang gesetzten Aufrüstung Russlands mit Panzern, Kampfflugzeugen und ballistischen Flugkörpern sowie der russischen Kriegführung in Syrien erscheint die Gründung einer eigenen europäischen Sicherheitsarchitektur wie PESCO als dringend. Das Problem ist nur, kann PESCO als ein funktionsfähiges Verteidigungsbündnis mit integrierten Stäben und Verbänden errichtet werden? Auch müsste das Potential an schweren Waffen, wie Kampfpanzer und Kampfflugzeuge, durch die Europäer beträchtlich aufgestockt werden. Ein anderes Problem ist der Stellenwert der französischen Nuklearwaffen in einem europäischen Verteidigungsbündnis. Könnte Frankreich mit seinen Nuklearwaffen sich als Ersatz der nuklearen Abschreckungsstrategie der USA für das Garantieren der Sicherheit Europas anbieten? Weiter müsste eine gemeinsame Rüstungspolitik betreffend die Entwicklung und Beschaffung von Waffen erstellt werden. Eine solche gemeinsame Rüstungspolitik fehlt heutzutage.

Sollten alle diese Fragen und Probleme nicht bald geklärt werden, dann könnte das Projekt einer gemeinsamen Verteidigung Europas zu einem Luftschloss mutieren, das nie ein glaubwürdiger Ersatz für die NATO werden würde. In diesem Fall würde PESCO eine europäische Sicherheitsarchitektur vorspiegeln. Dies könnte in Anbetracht der militärischen Herausforderungen durch Russland und des jämmerlichen Zustands der Streitkräfte einzelner europäischer Staaten, so auch Deutschlands, die Sicherheitslage Europas noch mehr gefährden.

 

Prof. Dr. Albert A. Stahel

Prof. Dr. Albert A. Stahel ist Politikwissenschafter und emeritierter Titularprofessor der Universität Zürich. Er ist Mitglied des International Institute for Strategic Studies, London, des U.S. Naval Institute, Annapolis und des Military Conflict Institute,  Washington DC. In der Schweizer Armee war er Oberstlt aD in der Luftwaffe. Heute ist er Co-Leiter des Instituts für Strategische Studien in Wädenswil. Zu seinen wissenschaftlichen Schwerpunkten gehören die Geopolitik und Geostrategie.

 

Die EU und der starke Mann in Ankara

Die EU und der starke Mann in Ankara

Von Olaf Leiße

Staatspräsident Erdoğan bereitet die Türkei nach dem gewonnen Verfassungsreferendum auf eine Umwandlung in eine Präsidialrepublik vor. Die Europäische Union hat wenig Einfluss auf die innenpolitische Entwicklung, sollte aber den Gesprächsfaden nicht abreißen lassen.

Das Referendum zur Änderung der Verfassung

Das Verfassungsreferendum vom 16. April 2017 war ein politisches Erdbeben für die Türkei. Seither bereitet sich das Land auf die Umwandlung des politischen Systems in eine Präsidialrepublik vor, die vermutlich nach den Präsidentschaftswahlen 2019 greifen wird. Trotz der massiven Kampagne im Vorfeld des Referendums, die die Gegner der Reform systematisch drangsalierte, trotz einer Regierung, die vor repressiven Maßnahmen bis hin zu Festnahmen nicht zurückschreckte und die auch die Medien auf Kurs brachte, war das Ergebnis nicht so eindeutig wie von Beobachtern erwartet und von Erdoğan erwünscht. Mit 51% Ja-Stimmen gegen 49% Nein-Stimmen fiel die Entscheidung denkbar knapp aus. Für die Verfassungsänderung stimmten im Wesentlichen die inneranatolischen Provinzen, während die Küstenprovinzen, der europäische Teil und die mehrheitlich kurdisch besiedelte Provinzen sich dagegen aussprachen.

In Deutschland dagegen stimmten 63% für die Reform, nur 37% dagegen. Damit setzte sich ein Trend fort, der bereits bei der Präsidentschaftswahl 2014 zu beobachten war, als Erdoğan und die AKP in Deutschland prozentual mehr Stimmen holten als in der Türkei. Ähnlich konservativ stimmten auch die Türken in Österreich, Frankeich, Belgien und den Niederlanden ab. In Großbritannienstimmten jedoch nur 20% für die Reform, 80% waren dagegen. Auch wenn in Deutschland fünfzehnmal mehr Wahlberechtigte als in Großbritannien leben, sollte das Abstimmungsverhalten Anlass sein, mit der türkischen Gemeinschaft verstärkt ins Gespräch zu kommen.

Das neue Herrschaftssystem

Die Befürworter des präsidentiellen Systems argumentierten im Vorfeld des Referendums damit, dass ein starker Präsident an der Spitze des Landes Stabilität und Kontinuität verspreche. Vorbild seien die Vereinigten Staaten von Amerika, nach deren Muster die neue Verfassung zugeschnitten sein wird. Da die USA gemeinhin als sehr demokratisch gelten, werde auch in der Türkei durch die Umwandlung des politischen Systems die Demokratie gestärkt.

In der Tat ist ein präsidentielles System nicht mehr oder weniger demokratisch als ein parlamentarisches System. Beide Systeme haben ihre Eigentümlichkeiten, ihre Stärken und Schwächen, die durch ihre spezifische Umsetzung in den einzelnen Ländern noch betont werden. Die Besonderheit im Fall der Türkei liegt darin, dass ein Land sich ohne einen historischen Umbruch, ohne eine tief greifende Zäsur ein neues System geben will, das nicht geschichtlich verankert ist und alle bisherigen politischen Traditionen verändern, wenn nicht gar umstürzen wird.

Die Entwicklung in Osteuropa nach der Wende 1989 zeigt, dass dort das präsidentielle System zunächst bevorzugt wurde. Die Hoffnung der ehemaligen regierenden Kommunisten wie der Opposition war, genügend Macht für eine Gestaltung des anstehenden Transformationsprozesses zu erhalten. Der Präsident könne, einmal im Amt, ohne lästige Koalitionen oder Rücksichtnahmen „durchregieren“. Demgegenüber verlangt ein parlamentarisches System stärkere Kooperation der politischen Akteure, eine höhere Bereitschaft zum Konsens und generell die Fähigkeit zum Kompromiss. In Osteuropa wurden in den vergangenen Jahren Aspekte der parlamentarischen Demokratie verstärkt in die Verfassung eingebaut. Die Türkei wählt nun den umgekehrten Weg. Der Parlamentarismus wird zugunsten des Präsidentialismus abgeschafft. Damit steigt die Anfälligkeit für autokratische und womöglich diktatorische Regierungsformen, denn die checks and balances, die die Essenz der amerikanischen Demokratie bilden, fehlen in der Türkei. Während in den USA Richter auch auf unteren Ebenen Dekrete des Präsidenten außer Kraft setzen können, scheint die Macht Erdoğans unbegrenzt zu werden. Es existiert kein starkes Parlament als Korrektiv gegenüber dem Präsidenten, kein unabhängiges Rechtssystem, keine freie Entfaltung für Parteien jenseits der AKP, keine Pressefreiheit. Da die Rahmenbedingungen nicht stimmen, wird das zukünftige präsidentielle System vermutlich kaum mehr sein als eine defekte Demokratie – wenn überhaupt.

Wenn mit der Wahl 2019 das parlamentarische System abgeschafft wird, dann muss auch gesagt werden, dass dieses System in der Türkei nur in kurzen Zeiträumen funktioniert hat. Kooperation und Konsens waren nie die Stärken türkischer Politiker und das Militär behielt in den Jahren vor dem Amtsantritt Erdoğans die Kontrolle über die politische Entwicklung oder griff in Form von Putschen gleich selbst in die Politik ein. Schon in den letzten Jahren war der Parlamentarismus nur noch Fassade. Die Kabinette der Ministerpräsidenten – bis Mai 2016 Ahmet Davutoğlu, seitdem Binali Yıldırım – wurden informell durch Erdoğan gebildet und schließlich durch diesen bestätigt. De facto handelt es sich seit der Wahl Erdoğans 2014 bereits um ein Präsidialsystem. Da selbst Erdoğan nicht permanent gegen den Geist der Verfassung verstoßen konnte, musste das politische System reformiert werden. Mit der Einführung des präsidentiellen Systems wird die derzeitige parlamentarische Scheindemokratie in der Türkei aufgehoben, allerdings um den Preis, dass Erdoğan zukünftig noch unabhängiger von anderen Akteuren agieren und damit autoritärer durchregieren kann.

Die Zukunft der türkisch-europäischen Beziehungen

Wie sollte Europa auf die Verwandlung der Türkei in einen womöglich superpräsidentiellen Staat durch Erdoğan reagieren? Einen Königsweg gibt es sicher nicht, dafür viele Holzwege. Dabei sollte nicht vergessen werden, dass trotz der zahlreichen repressiven Maßnahmen unter der bald 15-jährigen Herrschaft Erdoğans Teile der türkischen Zivilgesellschaft noch immer auf Europa ausgerichtet sind. Islamische Werte mögen sich rasch verbreiten, doch der säkulare Einfluss Europas ist nach wie vor existent. Ein Abbruch der Beziehungen zur Türkei würde die Hardliner in der Türkei stärken, diejenigen, die eher auf konservative Werte und islamischen Rigorismus setzen. Daran kann den europäischen Staaten nicht gelegen sein. Die Türkei, wie sie sich derzeit präsentiert, wird sicher kein Mitglied der Europäischen Union werden können. Aber was wäre mit einem Ende der Beitrittsverhandlungen gewonnen? Eine Farce wäre beendet, sicher, die Potemkinschen Dörfer wären zerstört und es würde der Entfremdung zwischen beiden Partnern entsprechen. Niemand müsste mehr der Gegenseite entgegenkommen, Rücksicht nehmen, Verständnis heucheln, die Maskerade aufrechterhalten. Aber was wäre der konkrete Nutzen für die EU? Ein offizieller Abbruch der derzeit nur auf dem Papier geführten Beitrittsverhandlungen bedeutet eine innenpolitische Stärkung Erdoğans, keine Schwächung. Das Land würde sich weiter islamisieren und Europa entfremden.

Die Europäische Union reagiert daher zu Recht mit einer Politik der klaren Worte und fühlbaren Nadelstiche. Die Resolution des Europäischen Parlaments vom Juli 2017 forderte ein Aussetzen des Beitrittsprozesses, aber nicht seine Beendigung. Der Europäische Rat folgte dieser Linie im Oktober, als er die „unbefriedigende Situation der Menschenrechte“ anprangerte und bedauerte, dass es nicht gelungen sei, die Türkei näher an die rechtsstaatlichen Standards Europas heranführen. Eine Reform der Zollunion, die türkische Unternehmer derzeit benachteiligt, wurde ebenso wie die Visaliberalisierung auf Eis gelegt. Zudem sollen die beträchtlichen Vor-Beitrittshilfen gekürzt werden. Diese Maßnahmen machen dem starken Mann in Ankara deutlich, dass seine außenpolitische Macht begrenzt ist. Gleichzeitig reißen die Kontakte zur Türkei nicht ab, die dringend benötigt werden, wenn der Umbau in eine Präsidialrepublik akut wird. Letztlich ist es, wie der stellvertretende Ministerpräsident Mehmet Şimşek formulierte, nicht entscheidend, der EU beizutreten. Sie kann auch in anderer Form assoziiert werden. Entscheidend ist für Europa, die Türkei nicht zu verlieren.

Olaf Leiße

Prof. Dr. Olaf Leiße ist Politikwissenschaftler mit den Forschungschwerpunkten Europäische Studien, Governance- und vergleichende Föderalismusforschung an der Friedrich-Schiller-Universität Jena.  Nach seiner Habilitation war Olaf Leiße Privatdozent an der Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Erfurt, ab 2007 Vertretungsprofessor am Lehrstuhl für Europäische Studien der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Seit 2014 ist er dort außerplanmäßiger Professor für Europäische Studien.