Rosalie Kubny

Friedensarbeiterin und Tanztherapeutin i.A.

Rosalie Kubny absolvierte ein Bachelor-Studium in Politik und Gesellschaft an der Universität Bonn. Danach studierte sie ein Masterstudium in Peace, Development, Security and International Conflict Transformation an der Universität Innsbruck, Österreich. Dort spezialisierte sie sich auf die Themen Körperarbeit und Frieden durch Bewegung und Tanz.
Derzeit absolviert sie die Ausbildung zur Systemischen Tanztherapeutin im Europäischen Zentrum für Tanztherapie in München.
Rosalie arbeitete in der Betreuung von Kindern mit intellektueller Behinderung sowie in Projekten zu Globalem Lernen und Friedensbildung.

Sie hält tanzpädagogische und –therapeutische Workshops und Seminare, „Elicitive Motion“, für Kinder, Jugendliche und Erwachsene. Dabei greift Sie auf diverse Tanzrichtungen, verschiedene therapeutische Methoden und Meditation zurück.

Ihre aktuellen Projekte umfassen:

  •     Tanztherapeutische Projekte bei der Caritas, Wien
  •     Tanzperformance für Dokumentarfilm, Köln
  •     Tanzpädagogisches Projekt im Jugendzentrum, Vorarlberg
  •     Kreativer Kindertanz, Wien
  •     Therapeutische Assistenz, München

Stefan G. Ziegler

Humanitärer Helfer, Dozent und Trainer

Stefan Ziegler hat einen Master in International Studies von der Universität Limerick und ein Nachdiplom in Humanitärer Stefan ZieglerHilfe von der Fordham University in New York sowie zahlreiche Trainingszertifikate vom Österreichischen Zentrum für Frieden und Konfliktlösung sowie von Interpeace und dem Swiss Federal Department of Foreign Affairs.

Sein beruflicher Schwerpunkt liegt im Bereich Advocacy und Research im Bezug zu Humanitärer Hilfe.

Derzeit arbeitet er als selbstständiger Trainer und Facilitator.

Seine Einsätze im Feld umfassen:

  • Kommunikationstraining am Kofi Annan Peacekeeping Trainingszentrum in Ghana
  • Konzeption und Durchführung von Trainingskursen für IFRC und UNDP
  • OSZE Mission in der Ostukraine (Leitung des regionalen Reporting Office)
  • Barrier Monitoring Unit, Forschungseinheit der United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in der West Bank (Leitung)
  • Operations Support Officer für die Vereinten Nationen
  • Nachhaltigkeitsprojekte im Bereich Humanitäre Hilfe in Georgien, Abchasien, Palästina und in der Balkanregion für das Internationale Komitee des Roten Kreuzes

Stefan Ziegler ist zudem assoziierter Trainer von RedR in London, Mitglied von irischen und schweizerischen Emergency Response Teams und Teil des Schweizer Expertenpools für Auswärtige Angelegenheiten.
Zuvor war er Strategic Planning Associate am Irish Peace Institute in Limerick. Er ist des Weiteren Gastdozent an zahlreichen Universitäten und Trainingszentren, darunter EPFL in Lausanne, der Politechnico di Milano, der Geneva School of Diplomacy und dem Österreichischen Zentrum für Frieden und Konfliktlösung in Stadtschlaining.

Stefan Ziegler hat u.a. für das United Nations Office for Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) und UNRWA über Themen von Advocacy in Bezug zur West Bank publiziert.

Private Militär- und Sicherheitsfirmen in Konfliktzonen

Private Militär- und Sicherheitsfirmen in Konfliktzonen

von Ulrich Petersohn

Der zunehmende Einsatz von privaten Militär- und Sicherheitsfirmen in bewaffneten Konflikten wird von vielen Beobachtern mit Sorge betrachtet. Um exzessiven und unregulierten Gewalteinsatz durch kommerzielle bewaffnete Akteure zu verhindern wurde ein internationales Regime zu ihrer Regulierung geschaffen. Doch wie gefährlich sind diese Unternehmen wirklich, und wie aussichtsreich sind die bestehenden Kontrollmechanismen?

Die enormen Schrumpfkuren der Streitkräfte während der 1990er Jahre bei gleichzeitiger Zunahme des operativen Tempos, sind zwei wichtige Faktoren die zum Boom der privaten Militär- und Sicherheitsfirmen (PMSF) geführt haben. Mittlerweile hat sich ein ganzer Markt für bewaffnete Dienstleistungen in Konfliktzonen etabliert. Dieser umfasst beispielsweise Konvoi-, Lager- und Personenschutz. Diese „defensiven“ Dienstleistungen werden von den meisten Regierungen und internationalen Organisationen als legitim erachtet. Dennoch betrachten viele diese Entwicklung mit Sorge. Einer der maßgeblichen Einwände der Skeptiker beruht auf der angenommenen Aggressivität solcher Unternehmen und der damit verbundenen Gefahr der Gewalteskalation. Befürworter verweisen dahingegen auf die bestehende Regulierung von PMSF und die strengen Regeln zur defensiven Gewaltanwendung. In diesem Artikel sollen beide Argumente auf ihre Tragfähigkeit untersucht werden.

Aggressive Cowboys? Empirische Befunde

Oftmals werden PMSF als wilde ‚Cowboys‘ dargestellt, die wenig zimperlich und mit überbordender Aggressivität agieren. Dieses Bild ist maßgeblich von einigen wenigen – unbestreitbar schrecklichen – Zwischenfällen im Irak und Afghanistan geprägt. Es steht außer Zweifel, dass bewaffnete Dienstleister das Potential haben, enorme Zerstörungswirkung zu entfalten. Allerdings kann aus unsystematisierten Fällen nicht ohne Weiteres auf das Verhalten der Gesamtheit der PMSF geschlossen werden. Wissenschaftliche Untersuchungen haben gezeigt, dass PMSF keinesfalls aggressiver agieren als reguläre Streitkäfte. Dies geht zum Beispiel aus Daten über sogenannte ‚friendly fire incidents’, also Zwischenfälle in denen verbündete Kräfte versehentlich aufeinander feuern, im Irak hervor. Es zeigt sich, dass PMSF zwischen 2004 und 2010 ‚nur‘ in 68 von 1269 dieser Zwischenfälle verwickelt waren. Insgesamt führten diese Feuergefechte zu 781 Verlusten, jedoch ‚nur’ 55 Personen kamen in Gefechten zu Schaden in denen PMSF involviert waren. Wird die Anzahl der Feuergefechte, Verluste und die Kontingentgrößen der PMSF mit denen der US-amerikanischen und der irakischen Streitkräfte ins Verhältnis gesetzt, schneiden private Firmen sehr gut ab: Die Verlustrate pro Zwischenfall liegt in der Regel unter denen des irakischen und US-Militärs. Weiterhin zeigt sich, dass das Bild des lockeren Abzugsfingers im Falle von PMSF überzogen ist. Die Daten zeigen, dass PMSF in 50% (34) der Fälle den Schusswechsel initiierten, und in 35% (24) der Fälle erwiderten die Firmen nachdem sie unter Beschuss geraten waren (in 15% (10) der Fälle ist eine Kategorisierung nicht möglich). Wird zwischen ‚westlichen‘ und lokalen Firmen unterschieden, zeigt sich ein weiteres Muster. Obwohl eine dünnere Datenlage hier zur Vorsicht mahnt, lassen sich aus den 68 Zwischenfällen 16 eindeutig internationalen und 27 lokalen irakischen Firmen zuordnen. In den 16 Fällen, in die internationale Firmen verwickelt waren wurden drei Menschen getötet, während durch lokale Firmen 14 Menschen zu Tode kamen.[i] Der Befund, dass lokale PMSF eher zur Gewalteskalation beitragen, wird auch in Afghanistan untermauert. Hier sind PMSF oftmals nicht mehr als die Milizen ehemaliger Warlords, die sich nun in neuem Gewand als lokale Sicherheitsfirmen verdingen. Das Geschäftsmodel beruht hier jedoch nicht nur auf dem Angebot von Sicherheitsdienstleistungen, sondern auch auf einer gezielten Gewalteskalation durch die Firmen selbst, mit dem Ziel diese Leistungen überhaupt notwendig zu machen.[ii]

Im Überblick unterstützt die Datenlage also nicht die Behauptung, dass PMSF generell aggressive ‚Cowboys‘ sind, die eine gewalteskalierende Wirkung haben. Vielmehr zeigt sich eine Zweiteilung des Marktes: Auf der einen Seite sind westliche PMSF angesiedelt, die sich eher durch eine restriktive Gewaltanwendung auszeichnen. Auf der anderen Seite finden sich lokale PMSF, die oft eine aggressive Haltung aufweisen.

International Code of Conduct: Effektive Regulierung?

Es kann jedoch nicht übersehen werden, dass es natürlich auch zu Exzessen und überzogener Gewaltanwendung durch westliche PMSF kommen kann. Der Ruf nach Regulierungen ist daher gerechtfertigt. International ist der ‚International Code of Conduct for Private Security Service Providers’ (ICoC), der 2010 in Kraft trat, eines der wichtigsten Regulierungswerke für PMSF. Dieser wurde in Zusammenarbeit zwischen Regierungen, zivilen Organisationen und der Sicherheitsindustrie in Genf entwickelt‚ und enthält umfangreiche Regelungen zum Management, Rekrutierung, Verhalten im Einsatz und anderen Praktiken. Problematisch ist dabei allerdings, dass der ICoC als internationales Selbstverpflichtungsregime bisher nur mit einem schwachen Aufsichts- und keinerlei Sanktionsmechanismus ausgestattet ist. Dies führt bei Beobachtern oftmals zu Zweifeln an der Effektivität dieses Regimes.

Die Forschung zeigt jedoch, dass die Regulierung von PMSF durch den ICoC auch ohne einen Sanktionsmechanismus Wirkung zeigt, zumindest bei einem Teil der Unternehmen. Dies kann vor allem durch zwei Faktoren erklärt werden: Erstens richten sich Normen als Handlungsanweisungen an Akteure mit bestimmten Identitäten. Ihr Erfolg basiert auf einer intrinsischen Motivation, die den Akteur dazu veranlasst, einer Norm auch ohne äußere Anreize Folge zu leisten. Die Normen des ICoC zielen beispielsweise auf legale Unternehmensstrukturen, die Achtung der Menschenrechte, und eine restriktive Anwendung von Gewalt. Marktanbieter, die diese Werte in ihrem Selbstverständnis reflektieren, verhalten sich mit großer Wahrscheinlichkeit normkonform. Zweitens, kann der Kunde natürlich einen externen Anreiz setzen, um die Firmen zur Einhaltung des ICoC zu bewegen, indem die Ausführung der Leistung entsprechend dieser Standards im Vertragswerk festgelegt wird. Firmen die sich dem ICoC nicht anschließen würden somit ihre Chancen auf lukrative Verträge vergeben.

Es gibt also nicht nur Grund zur Skepsis gegenüber dem ICoC. Allerdings ist seine Wirkungskraft beschränkt. Die momentane Konstruktion des Regelwerks erfordert eine bestimmte Identität der Firmen und eine bestimmte Nachfrage ihrer Kunden, um wirksam zu sein. Beide Faktoren sind erstens nicht universal vorhanden und zweitens in hohem Maße variabel. Firmen können neue Identitäten entwickeln; Kunden andere Präferenzen äußern. Beispielsweise kann ein Marktanbieter entscheiden fortan nicht nur defensive, sondern auch offensive Dienstleistungen anzubieten. Kurzum, nicht jede Firma auf dem Markt weist eine Identität auf, die die Befolgung der ICoC-Standards wahrscheinlich macht. Gleiches gilt für die Marktnachfrage durch Kunden. Es hat sich bereits gezeigt, dass Regierungen, insbesondere in schwachen Staaten, den Schutz der Menschenrechte und den restriktiven Einsatz von Gewalt nicht unbedingt an oberste Stelle rücken. Ihnen ist vielmehr an einer effektiven und robusten militärischen Dienstleistung gelegen, um beispielsweise verlorengegangenes Territorium wieder zu erlagen.

Fazit und Trends

Es zeigt sich, dass der ICoC weniger eine regulierende, sondern vielmehr eine segmentierende Wirkung hat. Firmen, die ohnehin eine legale, restriktiv-defensive Identität aufweisen, haben das ICoC-Regime unterzeichnet. Dies sind nicht ausschließlich, aber doch maßgeblich westliche Firmen, die entsprechend westlicher legaler Standards organisiert sind und deren Personal großteils innerhalb von demokratischen Streitkräften oder Polizei sozialisiert wurde. Die Einführung des ICoC hat kaum regulierende Wirkung auf diese Firmen, da sie bereits zuvor, gemäß ihrer Werteordnung, zurückhaltend agierten. In den seltenen Fällen exzessiver Gewaltanwendung durch diese Firmen entfaltet der Code aufgrund seiner schwachen Aufsichtsstruktur ebenfalls keinerlei regulierende Wirkung.

Umgekehrt ist der ICoC gerade bei solchen Firmen wirkungslos, die westlichen Standards nicht entsprechen und Personal mit einem anderen Hintergrund rekrutieren. Ehemalige afghanische ‚Warlords’, haben ebenso Firmen gegründet, wie ehemalige irakische Offiziere, oder Angehörige autokratischer Spezialeinheiten. Ausgerechnet von diesen Firmen ist nicht zu erwarten, dass sie den Regeln der ICoC und seiner Selbstverpflichtung nachkommen. Sie werden sich dem Regime nicht anschließen bzw. von ihm nicht aufgenommen.

Der ICoC schreibt somit eine bereits existierende Segmentierung des Marktes fort. Im Irak und in Afghanistan verlief die Bruchlinie bisher grob entlang der Unterteilung zwischen westlichen und lokalen Firmen. Die Wirkung der lokalen PMSF hatten sicherlich das Potential, die Gewaltdynamik des Konflikts anzuheizen, blieb jedoch geographisch begrenzt. Allerdings verschiebt sich diese Linie gerade. Jenseits international operierender, westlich-defensiver PMSF, bilden sich zunehmend international operierende, oftmals nicht-westliche, offensive Anbieter heraus. Beispielsweise hat kürzlich die ‚Frontier Service Group‘, ein Logistik- und Luftfahrtunternehmen mit Sitz in Hong Kong, zwei zivile Flugzeuge umbauen lassen, um sie für einen Kampfeinsatz im Sudan auszustatten. Ebenso zu nennen sind hier die russischen Privatunternehmen, die Kampfhandlungen in Syrien durchführten, sowie die südafrikanischen Anbieter, die die nigerianische Regierung im Kampf gegen Boko Haram unterstützen.

Es zeigt sich somit, dass sowohl Skeptiker als auch Befürworter des Einsatzes von privaten Militär- und Sicherheitsfirmen in ihren Argumenten einerseits gestärkt und andererseits geschwächt sehen können. Die Sorge der Skeptiker über aggressives Verhalten und einer Eskalation der Gewalt war in Bezug auf westlicher Firmen weitgehend unbegründet. Im Hinblick auf lokale Anbieter und die Entwicklung des Segments der international agierenden Kampfanbieter ist sie jedoch ernst zu nehmen. Die Befürworter hingegen können darauf verweisen, dass ein Großteil der Industrie restriktiv, im Einklang mit den ICoC-Standards, agiert. Dies ist aber weniger auf die regulierende Wirkung des Codes zurückzuführen, sondern auf die bereits existierende Identität dieser Firmen. Weiterhin trifft dieses Argument auch nur auf eine begrenzte Anzahl von Marktakteuren zu, nämlich eher westliche Anbieter.

Im Ausblick auf zukünftige Regulierungsbemühungen bleibt festzuhalten, dass eine universale Regulierung, mit effektiven Aufsichts- und Sanktionsmechanismen, für den gesamten internationalen PMSF-Markt unrealistisch ist. Die Schwierigkeit ist weniger die Ausarbeitung von Regeln, als die Sanktionierung und Aufsicht über deren Einhaltung. Es gibt im Wesentlichen nur zwei sanktionsbasierte Regulierungsregime, die Aussicht auf Erfolg haben. Zum einen ist dies innerstaatliche Regulierung. PMSCs sind allerdings in Konfliktregionen im Einsatz, in denen der Gastgeberstaat Regulierung und Aufsicht kaum gewährleisten kann. Innerstaatliche Regulierung ist somit nur eine Alternative in hinreichend starken Staaten. Zum anderen können Truppen starker Staaten in einem Einsatzgebiet in dem auch PMSFs operieren eine, zumindest grundlegende, Aufsicht bereitstellen. Wenngleich sich auch hier immernoch enorme Problem stellen, im Bereich der Zuständigkeit, Vertragsgestaltung und insbesondere einer kontinuierlichen Aufsichtsfunktion. Erfahrungen aus dem Irak haben gezeigt, dass Maßnahmen, wie beispielsweise Kameras in PMSF-Fahrzeugen oder Berichtspflichten, eine moderate Kontrolle gewährleisten können.[iii] International ist der ICoC trotz einer gewissen Zahnlosigkeit, das einzig vielversprechende Instrument. Der ICoC erfasst nicht den gesamten transnationalen PMSF-Markt, und entfaltet seine Wirkung auch nicht durch klassische Überwachungs- und Sanktionsmechanismen. Seine Wirkung basiert auf der Formalisierung von Regeln und der daraus folgenden Segmentierung des Marktes. Auf der einen Seite stehen Firmen, die sich selbstverpflichten und dadurch ihre bereits bestehende ‚legal-defensive‘ Identität stärken. Auf der anderen Seite PMSF mit anderen Identitäten, die sich nicht anschließen. Weiterhin entfaltet das Regime eine langfristige sozialisierende Wirkung auf neu gegründete Firmen, die diesen Standard von Beginn an als geltende Norm erachten. Letztlich erlaubt der ICoC es Kunden zwischen regulierten und unregulierten Firmen zu unterscheiden und ihre Nachfrage entsprechend anzupassen.

Ulrich Petersohn
Ulrich Petersohn

Dr. Ulrich Petersohn ist  Associate Professor an der Universität Liverpool. Er hat extensiv zu PMSF in akademischen Zeitschriften veröffentlicht. Sein neustes Buch ‚Markets for Force‘ ist 2015 bei University of Pennsylvania Press erschienen.

QUELLEN

[i] Petersohn, Ulrich. (2013) The Effectiveness of Contracted Coalitions: Private Security Contractors in Iraq. Armed Forces & Society 39:467-88.

[ii] ———. (2014) The Social Strcuture of the Market for Force. Cooperation and Conflict online-first.

[iii] ———. (2011) The Other Side of the Coin. Private Security Contractors and Counterinsurgency Operations. Studies of Conflict and Terrorism 34:782-801.

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen

Konfliktlösung durch VN-Friedensmissionen: zu staatszentriert, zu universell?

von Matthias Neef

VN-Friedensmissionen sollen positiven und nachhaltigen Frieden schaffen. Vonseiten der Friedens- und Konfliktforschung wird ihnen häufig vorgeworfen, dass sie lokale Kontexte dabei nicht ausreichend berücksichtigen. Doch ist das wirklich so?

Gewaltsame innerstaatliche Konflikte sind hochgradig komplex und dynamisch. Zugleich ist jeder Bürgerkrieg einzigartig und kontextspezifisch. Angepasst und kontextsensibel müssen entsprechend auch die Maßnahmen zur Konfliktlösung und Friedensbildung sein. Paternalismus und Blaupausen sind hier fehl am Platz. Dennoch wird den Vereinten Nationen vorgeworfen, sie würden ihre Friedensmissionen zu staatszentrisch und zu universalistisch konzipieren. Dies mindere nicht nur die Effektivität und Nachhaltigkeit der Maßnahmen. Mehr noch: Friedensmissionen könnten konfliktfördernd wirken und neue Gewalt produzieren. Diese Kritik ist jedoch selbst problematisch. Zu häufig verharrt sie auf einem abstrakt-theoretischen Level und liefert zu wenig empirische Belege.

Dieser Artikel plädiert für eine differenzierte Betrachtung der konfliktlösenden und friedensbildenden Maßnahmen der Vereinten Nationen. Dazu ist es unerlässlich, sowohl die Vorgaben der Vereinten Nationen für ihr ziviles Fachpersonal zu berücksichtigen als auch deren praktische Umsetzung im Rahmen von VN-Friedensmissionen.

Die Vereinten Nationen und die lokale Ebene

Die Auswahl und Entwicklung angemessener Methoden für nachhaltige Konfliktlösung verlangt eine Auseinandersetzung mit den lokalen Gegebenheiten in den jeweiligen Einsatzgebieten. Für Friedenspraktiker sind speziell die kulturellen Rahmenbedingungen vor Ort von entscheidender Bedeutung: Kultur beeinflusst das Problemverständnis, die Wahl der Lösungsstrategie und das prozedurale Vorgehen der beteiligten Akteure.[i] Nachhaltige friedenspolitische Maßnahmen gedeihen organisch. Die Aufgabe externer Akteure kann daher nur eine unterstützende sein. Wissen über die lokale Kultur ist hierfür Voraussetzung.

Entgegen der wissenschaftlichen Kritik sind sich die Vereinten Nationen nicht nur der Notwendigkeit der kulturellen Sensibilität bewusst, sie haben dieses Prinzip auch in zahlreichen Resolutionen, Berichten und Handbüchern verankert. Mit der Etablierung multidimensionaler Friedensmissionen in den 1990er Jahren vollzogen die Vereinten Nationen einen Paradigmenwechsel und öffneten sich der lokalen, das heißt der innerstaatlichen Ebene. Dieser „local turn“ zeigt sich exemplarisch im VN-Handbuch für multidimensionale Friedensmissionen: Missionen sollen ihre Interventionen auf solche Maßnahmen begrenzen, die der lokalen Kultur und dem lokalen Kontext angemessen sind und sich an den Bedürfnissen und Zielen der Gesellschaft im Einsatzland orientieren.

So vielversprechend dies in der Theorie klingt, so schwierig ist es, diese Vorgaben in die Praxis umzusetzen. Eine besondere Herausforderung bilden hier afrikanische Länder. Dort existieren parallel zwei Systeme der Konfliktlösung, denen höchst unterschiedliche und teils widersprüchliche Rechtsprinzipien und ‑praktiken zugrunde liegen: einerseits das formelle Rechtssystem, andererseits das informelle Gewohnheitsrechtssystem. Während Ersteres durch ehemalige Kolonialmächte gewaltsam etabliert wurde, ist Letzteres historisch-kulturell in den jeweiligen Gesellschaften verankert.

Der Rechtsdualismus spiegelt sich auch innerhalb der Vereinten Nationen wieder. Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten (Civil Affairs) ist Vorreiterin für friedensbildende Maßnahmen auf der lokalen Ebene und verfügt über einen breiten Erfahrungsschatz hinsichtlich gewohnheitsrechtlicher Systeme. Ihr Fachpersonal wird meist als Erstes selbst in entlegensten Landesregionen stationiert, wo dem Staat historisch betrachtet nur eine marginale Rolle zukommt – wenn überhaupt. Konflikte werden hier durch Chiefs, Dorfälteste und andere soziale Gruppen nach traditionellem und mündlich überliefertem Recht gelöst. Das Civil Affairs Handbuch gibt vor, dass lokale Praktiken, Institutionen und Gesetze zur Konfliktlösung zu erforschen und internationale Maßnahmen daran anzupassen sind.

Ein anderes Verständnis der Rolle lokaler Praktiken der Konfliktlösung bestimmt die Strategien der VN-Sektion zur Förderung von Rechtstaatlichkeit (Rule of Law). Nach dem Handbuch für VN-Rechtsexperten soll auch sie lokale Kapazitäten stärken und nicht ersetzen. Der Fokus ihrer Arbeit liegt jedoch klar auf formellen Akteuren, Institutionen und Praktiken. Zwar wird im Handbuch festgestellt, dass gewohnheitsrechtliche Systeme in Afrika populärer, besser zugänglich und kostengünstiger sind, während das formelle System hingegen meist als fremd, korrupt, langsam und teuer wahrgenommen wird. Dennoch spricht man dem Gewohnheitsrecht größtenteils seine Funktion und Legitimität ab. Es gilt als ungeeignet zur Bearbeitung ernsthafter Rechtsverstöße und zudem als nicht konform mit internationalen Normen. Aus diesem Grund eigne es sich lediglich zur Lösung geringfügiger Zivilstreitigkeiten.

Was zeigt die Praxis?

Zur Betrachtung des Einbezugs der lokalen Ebene in der Konfliktlösung durch die Vereinten Nationen bildet Liberia ein interessantes Fallbeispiel. Das Land ist von einer langen Geschichte der gewaltsamen Eroberung und Unterdrückung geprägt. Auch der Konflikt zwischen informellem und formellem Recht zeichnet sich im liberianischen Fall deutlich ab.

Die „Liebe für die Freiheit“ (Liberias Leitspruch) brachte ab 1817 amerikanische Siedler und befreite amerikanische Sklaven an die bevölkerte westafrikanische Küste, wo sie 1847 den Staat Liberia gründeten. Das Gesellschafts- und Staatssystem Liberias kopierten sie vom amerikanischen Vorbild. Der Staat Liberia expandierte stetig, lokale Volksgruppen wurden dabei von ihrem Land vertrieben oder gewaltsam unterdrückt und gefügig gemacht. Es bildete sich eine Zweiklassengesellschaft mit enormen Gegensätzen. Kontinuierliche Aufstände von Anbeginn mündeten 1989 schließlich in einen grausamen Bürgerkrieg, der (mit Unterbrechung) bis 2003 andauern sollte und mehr als 250.000 Menschenleben kostete.

Experten der liberianischen Wahrheits- und Versöhnungskommission kamen in ihrem Abschlussbericht 2009 zu dem Schluss, dass der gewaltsame Geschichtsverlauf vermeidbar gewesen wäre. Die Siedler hätten schlicht die Autorität und die Rechtsnormen der lokalen Bevölkerung anerkennen müssen, anstatt das Land mit aller Macht zu erobern und zu beherrschen.

Basierend auf der Sicherheitsratsresolution 1509 entsandten die Vereinten Nationen 2003 eine 15.000 Mann starke multidimensionale Friedensmission (UNMIL) nach Liberia, um Recht und Ordnung in dem Land wiederherzustellen. Das Mandat wurde kontinuierlich angepasst und umfasst nunmehr eine Reformierung des Justizwesens und der Sicherheitsbehörden, die Förderung der Menschenrechte und nationale Versöhnungsmaßnahmen. Der Kapazitätsaufbau schließt sowohl formelle Institutionen (u.a. durch VN-Rule of Law) ein als auch informelle (u.a. durch VN-Civil Affairs), wobei eine Harmonisierung von formellem und informellem Recht angestrebt wird.

Studien (1) (2) haben ergeben, dass viele Liberianer informelle Rechtssysteme gegenüber formellen bevorzugen. Formelle Rechtsprechung und -durchsetzung unter Einbeziehung von Polizei, Gerichten und Gefängnissen werden als höchst korrupt, unfair, exklusiv und fremd wahrgenommen. Im Mittelpunkt des formellen Systems steht die Bestrafung. Es ist damit vergangenheitsorientiert. Wiedergutmachung und Versöhnung finden hier nicht statt. Selbst wenn das formelle System internationalen Ansprüchen gerecht würde, so wären die meisten Liberianer nicht zufrieden damit.[ii] Es wird dem lokalen Kontext Liberias nicht gerecht.

Informelle Rechtssysteme sind kulturell verankert, bezahlbar und gelten gemeinhin als fair. Konflikte werden hierbei vorrangig durch Schiedsverfahren, Mediation oder Kompromissfindung gelöst. Bestrafung spielt eine untergeordnete Rolle. Wichtiger ist eine Befriedung der Konfliktparteien. Bemerkenswert ist, dass der Zusammenhalt der sozialen Gruppe in der informellen Rechtspraxis eines der ärmsten Länder der Welt eine herausragende Rolle spielt. Im Gegensatz zum formellen, strafenden Rechtssystem ist das informelle System damit zukunftsorientiert.

Das Büro der Vereinten Nationen für zivile Angelegenheiten hat dies erkannt und richtet seine Maßnahmen dementsprechend nach dem vorherrschenden gewohnheitsrechtlichen System aus. Zusammen mit dem liberianischen Innenministerium und lokalen NGOs wurden etwa lokale Friedenskomitees eingerichtet, in denen lokale Autoritäten zivilrechtliche Konflikte lösen. Die Komitees bauen auf dem traditionellen System der Palava Huts auf, die in Liberia ein populäres und effektives Forum zur Konfliktlösung darstellen. Gleichzeitig werden lokale Methoden der Konfliktlösung weiterentwickelt. So wurden Mediationstrainings und ‑ausbildungen durchgeführt, Frauen und Jugendliche erhalten in den Komitees mehr Rechte, als dies früher der Fall war. Dies führte jedoch mancherorts zu neuen Konflikten, da Liberias Gesellschaft, speziell im Nordwesten des Landes, äußerst patriarchal ist.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit betreibt Kapazitätsaufbau im Bereich Justiz, Polizei und Gefängnisse. Gespräche mit VN-Rechts- und Menschenrechtsexperten machen deutlich, dass sie – im Gegensatz zu ihren Kollegen im Civil Affairs-Bereich – das formelle System für das einzig unterstützenswerte halten. Das Gewohnheitsrecht wird, ungeachtet seiner Popularität und Effektivität, als unvereinbar mit internationalen rechtlichen Standards angesehen. Dementsprechend wird darauf hingearbeitet, die Zuständigkeit gewohnheitsrechtlicher Institutionen weiter einzuschränken. Dazu stützt man sich auch auf Richtersprüche, die vor dem Bürgerkrieg, unter den Bedingungen autoritärer Herrschaft, gefällt wurden.

Lessons Learned

Die VN-Sektion für zivile Angelegenheiten ist Vorreiterin in lokaler Konfliktlösung und versteht sich als anpassungs- und lernfähige Institution friedenspolitischer Beratung. Sie strebt eine bestmögliche Balance zwischen lokalen Prinzipien und internationalen Normen an. Kleinere Konflikte sind dabei unvermeidlich. Eine Zusammenführung von formellen und informellen Institutionen ist ihnen dennoch bis heute nicht gelungen. Die Beschlüsse der informellen Friedenskomitees haben lediglich empfehlenden Charakter, denn Rechtsdurchsetzung ist staatlichen Institutionen vorbehalten. Da es kaum Austausch mit dem Justizministerium gibt, wird sich an dieser Zweiteilung vorerst wenig ändern.

Die VN-Abteilung für Rechtsstaatlichkeit ist staatszentriert und bevorzugt das formelle System. Sie treibt die Marginalisierung gewohnheitsrechtlicher Institutionen, Praktiken und Gesetze aktiv voran. Dies steht nicht nur im Widerspruch zu den Interessen vieler Liberianer. Es kommt einer Wiederholung der problematischen liberianischen Geschichte gleich. Vor allem schafft es aber eines: ein Gerechtigkeitsvakuum.[iii] Polizei, Gerichte und Gefängnisse werden auch auf lange Sicht nicht in der Lage sein, ihre Rollen hinreichend wahrzunehmen. Schon der unzureichende liberianische Staatshaushalt in Höhe von rund 620 Millionen US-Dollar jährlich spricht gegen dieses kapitalintensive System.

Die Untersuchung der VN-Friedensmission in Liberia hat gezeigt, dass die Kritik an Friedensmissionen nur in Teilen greift. Die Civil Affairs-Maßnahmen sind weder staatszentrisch noch bauen sie auf universellen Konzepten auf – anders die Rule of Law-Maßnahmen. Es gilt jedoch, weder formelle noch informelle Systeme der Konfliktlösung zu romantisieren. Beide haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile. Mit Blick auf die historische Entwicklung liberianischer Staatlichkeit kann die Lösung jedoch weder lauten, den Rechtsdualismus weiterzuführen, noch eines der Systeme für überlegen zu erklären. Vielmehr sind kreative wie progressive Lösungen gefragt. Die Formel dafür lautet 1+1=3. Die Vorteile beider Systeme sollten in einem kohärenten und konsistenten System verschmelzen, welches die Gegebenheiten und Möglichkeiten des lokalen Kontexts widerspiegelt. So sieht es auch die lokale Bevölkerung.[iv] Daran sollten sich die Maßnahmen internationaler Friedensakteure ausrichten.

Matthias Neef
Matthias Neef

Matthias Neef ist Politologe und hat in seiner Masterarbeit die VN-Maßnahmen zur Konfliktlösung in Liberia untersucht. Seine Studie wurde vom Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre in Accra, Ghana unterstützt und veröffentlicht.

QUELLEN

[i] Faure, Guy Olivier (2009): Culture and Conflict Resolution. In: Jacob Bercovitch, Victor Kremenyuk, I. William Zartman (Eds.): The SAGE Handbook of Conflict Resolution. London: SAGE Publications, pp. 506–524.

[ii] Isser, Deborah H.; Lubkemann, Stephen C.; N’Tow, Saah (2009): Looking for Justice. Liberian Experiences with and Perceptions of Local Justice Options. United States Institute of Peace. Washington (Peaceworks No. 63). http://www.usip.org/sites/default/files/PW63-Looking%20for%20Justice-Liberian%20Experiences%20with%20and%20Perceptions%20of%20Local%20Justice%20Options.pdf

[iii] Schia, Niels Nagelhus; Carvalho, Benjamin de (2009): „Nobody Gets Justice Here!“ Addresing Sexual and Gender-Based Violence and the Rule of Law in Liberia. Norwegian Institute of International Affairs. Oslo (NUPI Working Paper 761). http://hdl.handle.net/11250/276644

[iv] Government of Liberia (2010): Enhancing Access to Justice: A Review of the Traditional and Formal Justice Systems in Liberia. National Conference, April 15-17 2010. Gbarnga.

Anmerkungen zum deutschen OSZE-Vorsitz 2016

Anmerkungen zum deutschen OSZE- Vorsitz 2016

 von Wolfgang Richter

Am 1. Januar 2016 hat Deutschland den Vorsitz der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) übernommen. In   krisenhaften Zeiten kommt der Bundesrepublik damit eine besondere Rolle in der friedlichen Konflikttransformation und der Sicherung der Stabilität Europas zu.

Mit dem OSZE-Vorsitz 2016 hat Deutschland weitere Verantwortung für die europäische Sicherheitsordnung in ihrer schwersten Krise seit dem Ende des Kalten Kriegs übernommen. Nachdem es schon im „Normandie-Format“ – einer Viererrunde bestehend aus Russland, der Ukraine, Frankreich und Deutschland – maßgeblich zu den Vereinbarungen von Minsk beigetragen hat, führt es nun auch diejenige Organisation, die die Waffenruhe im Donbas überwacht und die Umsetzung politischer wie militärischer Vereinbarungen vorantreibt.

Aktuelle Sicherheitsherausforderungen

Jenseits des Konfliktmanagements in der Ukraine muss der OSZE-Vorsitz seine Aufmerksamkeit auch auf die anderen ungelösten Territorialkonflikte richten, insbesondere in Berg-Karabach, um eine weitere Eskalation zu verhindern. Vor allem wird es darum gehen, einen Rückfall Europas in eine dauerhafte politisch-militärische Konfrontation zu verhindern, die unkalkulierbare Risiken für den Kontinent und die Welt mit sich brächte. Dazu eignet sich die lange marginalisierte OSZE deshalb in besonderer Weise, weil sie die einzige inklusive Dialogplattform in Europa ist und über einen einzigartigen Besitzstand – den „OSZE-Acquis“ – verfügt, der Vereinbarungen über eine umfassende Sicherheitskooperation mit gemeinsamen Normen und Standards verbindet. Gerade weil Europa sich davon immer weiter entfernt hat, hat der deutsche OSZE-Vorsitz dies erneut auf die Agenda gesetzt unter dem Motto: „Dialog erneuern, Vertrauen wieder aufbauen, Sicherheit wieder herstellen.“ Ein Blick auf die folgenden widersprüchlichen strategischen Trends und Sicherheitsherausforderungen verdeutlicht die Größenordnung dieses ambitiösen Unterfangens:

  1. Während sich die militärische Lage in der Ost-Ukraine in der zweiten Jahreshälfte 2015 deutlich beruhigt hat, verdüstern sich die Perspektiven für die Umsetzung der politischen Bestimmungen der Minsk-Vereinbarungen. Obwohl Russland augenscheinlich das Interesse am Projekt „Neu-Russland“ verloren hat, wird es die de facto-Regime in Donezk und Lugansk nicht fallen lassen, sondern auf dem vereinbarten Sonderstatus dieser Gebiete bestehen. Die dazu notwendigen Änderungen der ukrainischen Verfassung dürften jedoch angesichts der Regierungskrise in Kiew und des Widerstands im Parlament kaum kurzfristig umzusetzen sein. Stattdessen will Kiew eine andere Reihenfolge der Bestimmungen erreichen, d.h. zunächst die Wiedergewinnung der vollen ukrainischen Kontrolle über die Grenze zu Russland, die Ablösung der Rebellenverbände durch eine internationale Polizeimission und freie Wahlen nach ukrainischem Recht unter Aufsicht der OSZE.
  1. Selbst wenn die Minsk II-Vereinbarungen vollständig umgesetzt würden, stünde die Krimannexion einer umfassenden Wiederannäherung zwischen dem Westen und Russland weiter im Wege. Dafür zeichnet sich derzeit keine völkerrechtskonforme Lösung ab. Sie setzte eine direkte Abstimmung zwischen Moskau und Kiew voraus und müsste in einen umfassenden Interessenausgleich zwischen der NATO und Russland eingebettet werden.
  1. In Syrien kontrastieren globale Interessenübereinstimmungen Russlands und der USA sowie westlicher Verbündeter im Kampf gegen den Terrorismus mit regionalen Interessengegensätzen, insbesondere zwischen Russland und dem NATO-Mitglied Türkei sowie zwischen Iran und Saudi-Arabien. Zwar ist ein Verhandlungsprozess in Gang gekommen, der erstmals seit fünf Jahren Bürgerkrieg eine Friedensperspektive aufzeigt; doch geht die militärische Unter­stützung der Kriegsparteien von außen unvermindert weiter. Daher bleibt es fraglich, inwieweit gemeinsame strategische In­ter­essen die globale Kooperation befördern werden und welche Rückwirkungen dies auf die Sicherheitslage Europas haben könnte.
  1. Obwohl diese strategische Gemengelage auch Chancen eröffnet, verschlechtern sich die NATO-Russland-Beziehungen zusehends. Die Allianz hat im September 2014 in Wales auf die Bedrohungsängste ihrer östlichen Mitglieder mit einer militärischen Rückversicherungsstrategie reagiert. Im Juli dieses Jahres wird sie in Warschau darüber entscheiden, welche weiteren Maßnahmen getroffen werden, um die schnelle militärische Reaktionsfähigkeit zu verbessern und eine dauerhafte Präsenz an den Ostgrenzen des Bündnisses einzurichten. Dies wirft die Frage auf, ob die reziproken Verpflichtungen aus der NATO-Russland-Grundakte von 1997 noch eingehalten werden, nach der NATO-Erweiterung keine zusätzlichen substantiellen Kampftruppen dauerhaft zu stationieren. Sollte dies negativ beantwortet werden, könnte es zu einem Stationierungswettlauf in Nordosteuropa kommen. Der Aufbau einer militärisch-politischen Konfrontationslinie durch ganz Osteuropa wäre dann kein unwahrscheinliches Szenario. Dies würde Europa erneut spalten. Betroffen wären vor allem die Länder mit ungelösten Territorialkonflikten, allen voran die Ukraine.

Anforderungen an den deutschen OSZE-Vorsitz

Um den Rückfall Europas in eine dauerhafte Konfrontation zu verhindern, wird der OSZE-Vorsitz über das Konfliktmanagement in der Ukraine und im Kaukasus hinaus an die Verantwortung der Teilnehmerstaaten appellieren und auf die Einhaltung und Weiterentwicklung bestehender OSZE-Verpflichtungen drängen müssen. Sie zielen darauf, einen ungeteilten Raum kooperativer und gleicher Sicherheit von Vancouver bis Wladiwostok zu schaffen. Dieser Anspruch ermöglichte die Überwindung des Kalten Krieges. Auch heute sollten die komparativen Vorteile der OSZE zur Brückenbildung zwischen Ost und West genutzt werden.

Die OSZE kann auf permanente Dialogstrukturen, auf einen umfangreichen Bestand gemeinsamer Beschlüsse zu einem umfassenden Sicherheitsansatz, auf eine flächendeckende Feldpräsenz und reiche Erfahrung im Konfliktmanagement zurückgreifen. Ihre paneuropäische Inklusivität sichert die gleichberechtigte Teilnahme aller 57 OSZE-Staaten auf Augenhöhe, einschließlich Russlands. Zwar gestaltet sich die nötige Konsensfindung oft schwierig, jedoch haben gemeinsame Beschlüsse großes Gewicht. So gelang es, die Sonderbeobachtungsmission in der Ukraine gemeinsam mit Moskau und Kiew zu vereinbaren.

Um eine Trendwende in der angespannten Sicherheitslage in Europa einzuleiten, ist ein breiter Dialog zu allen Sicherheitsfragen nötig, welche die Krise verursacht oder gefördert haben. Darüber haben sich die Narrative in Ost und West völlig auseinanderentwickelt. Sie betreffen Defizite bei der Umsetzung der OSZE-Grundlagendokumente zum strategischen Interessenausgleich und zu den vereinbarten Normen und Standards, bestehende Bedrohungsperzeptionen und Militärdoktrinen, die Anpassung der konventionellen Rüstungskontrolle und militärischen Vertrauensbildung, völkerrechtliche Fragen sowie die Stärkung des politischen Gewichts und der Rechtsnatur der OSZE als gemeinsamer Dachorganisation.

Die Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle sowie der Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Maßnahmen (VSBM) ist in der aktuellen Lage besonders wichtig. Die rapide Zunahme von grenznahen Überflügen, Heeresübungen und Flottenmanövern der NATO und Russlands seit 2014 hat bestehende Risikoperzeptionen verschärft. Sie birgt ein hohes Eskalationspotential. Dem sollte nicht nur durch die Erhöhung der Transparenz militärischer Aktivitäten begegnet werden, sondern auch durch reziproke militärische Zurückhaltung, vor allem in Grenznähe. Zur Erhöhung der Transparenz militärischer Aktivitäten müsste das Wiener Dokument  über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen angepasst werden. Insbesondere sollten die Kategorien meldepflichtiger Streitkräfte erweitert, die Schwellenwerte für Manöverbeobachtungen gesenkt und die Quoten für Inspektionen sowie die Zahl der Inspektoren und die Dauer ihres Aufenthalts vor Ort erhöht werden.

Zur reziproken Begrenzung militärischer Aktivitäten und Stationierungen sollte die konventionelle Rüstungskontrolle wiederbelebt werden. Das bipolare Begrenzungskonzept des im Kalten Krieg ver­handelten Vertrags über konventionelle Streitkräfte (KSE-Ver­trag) ist konzeptionell überholt, der Vertrag selbst politisch obsolet. Das Anpassungsabkommen von 1999 ist nicht in Kraft getreten. Russland hat deswegen den KSE-Vertrag Ende 2007 suspendiert. Seit­her sind Versuche der Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle vor allem deshalb gescheitert, weil sie mit Fragen ungelöster Territorialkonflikte verknüpft wurden. Heute fehlt sie in der Krise als das wirksamste Instrument der Stabilitätssicherung.

Einer substantiellen Anpassung des Wiener Dokuments will Russland nicht zustimmen, solange die NATO nicht bereit ist, einen konkreten Vorschlag zur Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle zu machen. Sie hat bisher lediglich mehr Transparenz (russischer) militärischer Aktivitäten und dazu die Anpassung des Wiener Dokuments gefordert.

Angesichts dieser divergierenden Interessen verfügt der OSZE-Vorsitz nur über begrenzten Spielraum. Nur das Wiener Dokument gehört zum gemeinsamen Besitzstand der OSZE Teilnehmerstaaten. Für die Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle liegt der Schüssel bei der NATO. Das Signal des Warschauer Gipfels im Juli 2016 wird auch dafür von großer Bedeutung sein. Die Partner sollten verstehen, dass der OSZE-Vorsitz nicht nur Bündnispolitik umsetzen kann, sondern der Stabilität ganz Europas verpflichtet ist.

Wolfgang Richter
Wolfgang Richter

Oberst a.D. Wolfgang Richter war von 2005 bis 2009 militärischer Leiter der deutschen OSZE-Vertretung in Wien und arbeitet seit 2010 als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.

Die neuen Drohnen der Bundeswehr und die alte Frage der gezielten Tötung

Die neuen Drohnen der Bundeswehr und die alte Frage der gezielten Tötung

 von Mathias Großklaus

Das Verteidigungsministerium hat verkündet, erstmals bewaffnete Kampfdrohnen anzuschaffen. Obwohl diese im „Krieg gegen den Terror“ regelmäßig für gezielte Tötungen eingesetzt werden, vermeidet die Bundesregierung bislang eine klare völkerrechtliche Positionierung zum gezielten Mord an mutmaßlichen TerroristInnen. Sie trägt damit dazu bei, dass diese Praxis in einem gefährlichen rechtlichen Graubereich verbleibt.

Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen hat kürzlich angekündigt, dass die Bundeswehr ab 2018 auch bewaffnete Drohnen im Einsatz haben wird. Zu diesem Zweck wird die Bundeswehr fünf bis acht Exemplare des Modells Heron II vom israelischen Hersteller IAI leasen. Bei dieser Drohne handelt es sich, anders als bei den bisher eingesetzten reinen Aufklärungsdrohnen, um eine Variante, die mit Waffen bestückt werden kann. Bewaffnete Drohnen sollen laut der Ministerin zukünftig den Standard für deutsche Bundeswehreinsätze darstellen, da sie „das Leben deutscher Soldaten“ schützen. Gleichzeitig jedoch gab man sich bemüht klarzustellen, dass diese Waffen nicht für gezielte Tötungen eingesetzt werden würden, für die Praxis also, durch die sich Drohnen ihren problematischen Ruf eingehandelt haben. “Gezielte Tötungen kommen für die Bundeswehr nicht in Frage” stellte der Wehrbeauftragte des Bundestages, Hans Peter Bartels, klar. Stattdessen sollen die Drohnen neben klassischen Aufklärungsaufgaben zur Luftunterstützung von Bodentruppen eingesetzt werden. Diese Aussage ist begrüßenswert, als reine Absichtserklärung lässt sie jedoch eine grundlegende Positionierung zu gezielter Tötung als außenpolitischer Praxis, die auch zur völkerrechtlichen Klärung dieser umstrittenen Strategie beitragen würde, missen. Eine solche ist dringend vonnöten, da Deutschland bereits jetzt im Rahmen des „Kriegs gegen den Terror“ zumindest indirekt an gezielten Tötungen beteiligt ist.

Gezielter Mord als völkerrechtliches Problem

Um die Strategie der gezielten Tötung (also die bürokratische Heraussonderung von Individuen und deren Tötung außerhalb von Kampfhandlungen oder des Gewahrsams) völkerrechtlich zu beurteilen muss sie losgelöst von der Technologie betrachtet werden, mit der sie ausgeführt wird. Völkerrechtlich ist es unerheblich, ob eine Tötung durch eine Drohne, durch ein Kampfflugzeug, durch Spezialeinheiten oder durch eine vergiftete Schachtel Pralinen durchgeführt wird. Zwar bringt die Technologie der Drohne zweifelsfrei eine neue Dimension in diese Debatte. Sie wirft neue moralische Fragen auf, etwa nach der Automatisierung von Krieg, nach Reziprozität, nach den Folgen technologischer Überlegenheit, nach der Senkung der Hemmschwelle für kriegerische Handlungen und nach der Sichtbarkeit von Krieg [1]. Der Kern des Problems betrifft jedoch nicht die Waffe, sondern die Frage, was mit ihr getan werden darf und was nicht.

Einer solchen Klärung entzieht sich die Bundesrepublik seit Langem. Dies kann damit erklärt werden, dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit gezielter Tötungen untrennbar mit dem grundlegenderen Problem verknüpft ist, wie der sogenannte „Krieg gegen den Terror“ rechtlich eingeordnet werden sollte. 2013 hatte die Bundesregierung anlässlich einer schriftlichen Anfrage des Bundestagsabgeordneten Hans-Christian Ströbele erklärt, dass eine völkerrechtliche Beurteilung von gezielten Tötungen durch Drohneneinsätze nicht pauschal möglich sei, „sondern nur bei genauer Kenntnis der konkreten Situation und der Umstände des Einzelfalls“.

Das ist gefährlich, denn der springende Punkt einer völkerrechtlichen Bewertung ist keinesfalls ein etwaiger Einzelfall, sondern die Frage, ob es sich beim „Krieg gegen den Terror“ um einen Krieg im klassischen Sinne handelt. Daraus leitet sich die Frage ab, ob staatliche Gewalt gegen „TerroristInnen“ – darunter etwaige gezielte Tötungen – kriegerische Handlungen oder aber Maßnahmen internationaler Strafverfolgung sind, mithin, nach welchem Recht diese Akte zu bewerten sind. Im ersten Fall würde das humanitäre Völkerrecht greifen, besonders seine wesentliche Unterscheidung zwischen KombattantInnen einerseits und ZivilistInnen, die Anrecht auf besonderen Schutz haben andererseits. Im zweiten Fall wäre der „Krieg gegen den Terror“ als eine Art Polizeioperation, also im Paradigma der Verbrechensbekämpfung, zu verstehen. Dann würden Menschenrechtsgesetze zur Anwendung kommen sowie Gesetzesvorgaben über rechtsstaatliche Abläufe. Zu nennen sind hier besonders das Recht auf Leben und auf einen fairen Prozess. Die gezielte Tötung mutmaßlicher StraftäterInnen ist im Rahmen von Polizeieinsätzen nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen erlaubt und unterliegt strengen Kontrollen. So wurde etwa 2010 der deutsche Staatsbürger Bünyamin E. im afghanisch-pakistanischen Grenzgebiet durch einen amerikanischen Drohnenangriff getötet. Die Bundesrepublik war an dem Vorgang zumindest mittelbar beteiligt, da das Bundeskriminalamt zuvor amerikanische Sicherheitsbehörden über Ausreise und Handydaten von Bünyamin E. informiert hatte [3]. Die Bundesanwaltschaft prüfte, ob durch die Tötung Völkerrecht gebrochen wurde. Sie verzichtete schließlich jedoch auf eine Anklage mit der Begründung, dass es sich bei dem getöteten Deutschen nicht um einen vom Völkerrecht geschützten Zivilisten, sondern um einen bewaffneten Kämpfer gehandelt habe und erklärte: “Gezielte Angriffe gegen solche Personen in einem bewaffneten Konflikt sind kein Kriegsverbrechen nach dem Völkerstrafgesetzbuch.”

Beispielhaft hat das israelische Oberste Gericht 2006 nach einer Klage von Menschenrechtsorganisationen eine rechtliche Klärung gezielter Tötungen vorgenommen. Das Gericht argumentierte, dass die Konfrontation zwischen Israel und Palästina einer kriegerischen Situation gleichkomme, also nach dem humanitären Völkerrecht zu bewerten sei. Es nahm dazu an, dass es sich bei bewaffneten PalästinenserInnen nicht um klassische KämpferInnen im Sinne des Völkerrechtes handeln könne. Hieraus ergibt sich, dass diese als ZivilistInnen anzusehen sind, da völkerrechtlich nur ein entweder-oder, nicht aber ein Zwischenstatus möglich ist. Letzteres haben etwa die USA durch den neu eingeführten Begriffs der „ungesetzlichen KombattantInnen“ für die in Guantanamo Bay Inhaftierten zu etablieren versucht. Dies bedeutet wiederum, dass auch „TerroristInnen“ als ZivilistInnen einen besonderen völkerrechtlichen Schutz genießen, zumindest solange sie sich nicht direkt an Kampfhandlungen beteiligen. Dies macht gezielte Tötung nicht von vorneherein illegal, stellt sie aber vor hohe bürokratische Hürden. So darf damit auch eine „legitime militärisches Zielperson“ nicht getötet werden, sofern andere Mittel zur Verfügung stehen. Die Beweislast verschiebt sich dadurch auf die Seite des militärischen Apparats [2].

Deutschland im Drohnenkrieg

Wie wichtig eine grundlegende völkerrechtliche Klärung ist, verdeutlicht auch der aktuelle Syrieneinsatz der Bundeswehr. Nach Syrien entsendet die Bundeswehr Tornados, die vornehmlich zur Luftaufklärung eingesetzt und Positionsdaten für französische Luftangriffe weitergeben sollen. Im Mandatstext des Einsatzes ist der „Krieg gegen den Terror“ als ausdrückliches Ziel formuliert. Jedoch verdeutlichte Bundesregierung im Nachgang, dass Kriege im völkerrechtlichen Sinne zwischen zwei Staaten stattfinden, der Islamische Staat keiner sei und man „Krieg“ daher im umgangssprachlichen Sinne verstanden wissen wolle [4].

Ebenso erfordert die zumindest mittelbare Einbindung Deutschlands in die Praxis gezielter Tötungen durch den Bündnispartner USA eine klare, auch rechtlich abgesicherte, Positionierung. Mittlerweile weist eine erdrückende Zahl an Indizien darauf hin, dass der US-Basis im rheinland-pfälzischen Ramstein sowie dem Regionalkommando der US-Streitkräfte für Afrika AFRICOM in Stuttgart zentrale Funktionen im amerikanischen Drohnenkrieg zukommen. Die Ramsteiner Basis dient dabei als Flugleitzentrale und Relais-Station sogenannter Remote Split Operations, der Satellitenfernsteuerung von Kampfdrohnen. So erklärte ein AFRICOM-Sprecher gegenüber Panorama: „Das AFRICOM in Deutschland erteilt den Befehl, Ziele in Afrika aufzuklären. Wurde ein Gesuchter identifiziert, kann AFRICOM auch die Tötung anordnen. Der Befehl geht an den Piloten in den USA. Über den Satelliten in Ramstein wird die Drohne zum Ziel gelenkt“ [5].

Wann darf ein Mensch getötet werden?

Auch wenn die Bundesregierung inzwischen einräumt, dass ihr die „technischen Möglichkeiten der Steuerung von Drohnen auch über Relaisstationen“ bekannt seien, scheut sie sich weiterhin vor einer grundlegenden Stellungnahme zur Praxis gezielter Tötungen jenseits von Einzelfällen. Doch auch wenn die Bundeswehr diese Taktik auch weiterhin nicht einsetzen sollte bedarf es einer Festlegung, ob gezielte Tötungen generell als Aspekt von Strafverfolgung und Polizeioperationen oder als Teil kriegerischer Handlungen eingesetzt werden dürfen. Die Entwicklung einer deutschen Position zu gezielten Tötungen würde die folgenden Schritte erfordern: Zunächst müsste die Bundesregierung ihr Verständnis des Verhältnisses von humanitärem Völkerrecht und Menschenrechten explizit machen und dabei besonders auf die US-Position eingehen, nach der Menschenrechtsgesetze ausdrücklich nicht im Anwendungsbereich von humanitärem Völkerrecht gelten. Für beide Fälle müsste deutlich gemacht werden, unter welchen konkreten Umständen die Proportionalität und die Notwendigkeit einer gezielten Tötung gegeben sind. Die Legitimation müsste zweistufig verlaufen: Sie muss erstens klarmachen, unter welchen Bedingungen die Souveränität eines Staates verletzt werden darf, der dem Einsatz von gezielten Tötungen auf seinem Territorium nicht zugestimmt hat. Zweitens ist zu klären, unter welchen Umständen die Tötung eines Menschen zulässig ist. Möglicherweise käme eine solche völkerrechtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit gezielter Tötungen zu dem Ergebnis, dass diese grundsätzlich ein legitimes Instrument der Außenpolitik sein können. In diesem Fall würden aber genaue Vorgaben für den bürokratischen Prozess der Zielauswahl und dessen Überwachung erforderlich werden. Angesichts der Tatsache, dass gezielte Tötungen eben keine Einzelfälle sind, ist es höchste Zeit, diese Fragen zu beantworten.

Mathias Großklaus
Mathias Großklaus

Mathias Großklaus ist Doktorand an der Graduate School of North American Studies an der Freien Universität Berlin. In seiner Doktorarbeit ‘Targeting Orders, Ordering Targets’ befasst er sich mit der normativen Geschichte von Attentaten als außenpolitischem Instrument und ihrer gewohnheitsrechtlichen Regulierung (Homepage / academia.edu).

 QUELLEN

[1] Vgl. zu Debatten um die Automatisierung des Tötens Gégoire Chamayou, (A Theory of the Drone. New York: The New Press, 2015), Michael L. Gross (Moral Dilemmas of Modern War: Torture, Assassination and Blackmail in an Age of Assymetric Conflict. Cambridge: Cambridge University Press, 2010) Peter W. Singer (Wired for War: The Robotics Revolution and Conflict in the 21st Century. London: Penguin, 2009) sowie die Arbeiten von Niklas Schöning.

[2] Vgl. Melzer, Nils. Targeted Killing in International Law. Oxford: Oxford University Press, 2008.

[3] Als Reaktion darauf wies das Innenministerium den Verfassungsschutz an, in Zukunft keine Daten mehr an Bündnispartner zu übermitteln, die eine Ortung von deutschen Staatsbürgern möglich machen.

[4] Gleichwohl beruft sich der Mandatstext des Einsatzes aber ausdrücklich auf auf Artikel 51 der UN-Charta und Artikel 42 EU-Vertrag, also zwischenstaatliche Regelungen. Vgl. zur Problematik des humanitären Völkerrechts gegenüber nichtstaatlichen Gewaltakteuren auch Christian Schaller.

[5] Eine umfassende Auflistung dieser Indizien und entsprechender Stellungnamen seitens der Bundesregierung findet sich bei Netzpolitik.

40 Jahre Helsinki Schlussakte: Die Rolle der OSZE in der Überwindung des Ost-West Konfliktes

40 Jahre Helsinki Schlussakte: Die Rolle der OSZE in der Überwindung des Ost-West Konfliktes

Von Stephanie Liechtenstein

Vierzig Jahre nach Unterzeichnung der Helsinki Schlussakte, dem Gründungsdokument der heutigen Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), sieht sich die Organisation mit der Tatsache konfrontiert, dass sämtliche Prinzipien dieser Schlussakte im Zuge des Ukraine Konfliktes verletzt wurden. Dennoch konnte sich die OSZE als zentrale Vermittlerin in der Krise behaupten und zur Entschärfung des Konfliktes beitragen. Die OSZE sowie der von der OSZE Troika im Dezember 2014 bestellte Weisenrat müssen jedoch über die unmittelbaren Konfliktlösungsmechanismen hinaus denken, und sich mit den primären Ursachen der erneuten Ost-West Konfrontation beschäftigen.

Die Helsinki Schlussakte als diplomatisches Meisterwerk

Vor 40 Jahren, am 1. August 1975, unterzeichneten 35 Staats- und Regierungschefs die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Das Dokument, welches sich mit Fragen der Sicherheit in Europa beschäftigt, war das Ergebnis von zwei Jahren intensiver Verhandlungen zwischen den 7 Staaten des Warschauer Paktes, den 15 NATO Staaten sowie 13 neutralen Ländern. Die Schlussakte ist kein völkerrechtlicher Vertrag, sondern eine politische Absichtserklärung. Dennoch feilschten die Staaten bis zum Schluss um jeden Satz und jedes Wort.

Die Schlussakte ist ein diplomatisches Meisterwerk, da sie zunächst die Interessen und Ziele der Sowjetunion und des Westens gleichermaßen widerzuspiegeln schien. Beide Seiten hatten bei der Unterzeichnung der Schlussakte den Eindruck, als Sieger der Verhandlungen hervorzugehen: Die Sowjetunion hatte die Festschreibung der Grenzen der Nachkriegsordnung erreicht, der Westen konnte für sich die Aufnahme der Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten in die Schlussakte verbuchen.

Als Kompromiss entstanden die sogenannten ‘drei Körbe‘ von Helsinki: Der erste Korb umfasste vorwiegend militärische Sicherheitsfragen, der zweite Kooperation in den Bereichen Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Umwelt und der dritte die Achtung der Menschenrechte sowie Kulturaustausch. Eine der wichtigsten Errungenschaften der Helsinki Schlussakte war außerdem der Dekalog (als Teil des ersten Korbes), welcher zehn Prinzipien enthält, die das Verhalten der Staaten untereinander, sowie das Verhalten der Staaten in Bezug auf ihre Bürgerinnen und Bürger regeln.

Die KSZE Nachfolgetreffen in Belgrad (1977-78), Madrid (1980-83) und Wien (1986-1989) dienten der Überprüfung der Einhaltung der Schlussakte sowie der Fortführung des Dialogs zwischen Ost und West während des Kalten Krieges. Durch diese Konferenzen erhöhte sich der Druck auf das sowjetische Regime in Moskau die in der Schlussakte garantierten Menschenrechte und Grundfreiheiten einzuhalten. Entstehende Helsinki Gruppierungen sowie eine Reihe anderer zivilgesellschaftlicher Organisationen (wie etwa Charter 77 in der Tschechoslowakei oder Solidarnosc in Polen) beriefen sich auf die Helsinki Schlussakte und forderten deren Einhaltung ein. Der KSZE Prozess und die Schlussakte leisteten somit einen wichtigen Beitrag zur Beendigung des Kalten Krieges.

Die OSZE als wichtige Vermittlerin in der Ukraine Krise

Heute, 40 Jahre später, muss man feststellen, dass seit Ausbruch der  Ukraine Krise sämtliche Prinzipien der Schlussakte (speziell die des Dekalogs) verletzt wurden und nicht mehr zu gelten scheinen. Durch die Annexion der Krim im März 2014 sowie die militärische Unterstützung der Rebellen in der Ostukraine hat Russland die Prinzipien der Unverletzlichkeit der Grenzen, der territorialen Integrität, der friedlichen Regelung von Streitfällen sowie die Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen missachtet.

Trotz der Verletzung dieser wichtigen Prinzipien der Helsinki Schlussakte hat sich die aus der KSZE entstandene OSZE im Zuge der Ukraine Krise unter dem Schweizer OSZE Vorsitz im Jahr 2014 als unumstrittenste und wichtigste Vermittlerin etabliert. Sämtliche OSZE Teilnehmerstaaten – einschließlich Russland und der Ukraine – haben sich einstimmig zur Entsendung einer OSZE Sonderbeobachtermission in die Ukraine im März 2014 entschieden. Außerdem konnte die Trilaterale Kontaktgruppe der OSZE einen Waffenstillstand (Minsker Vereinbarungen) für die Ostukraine aushandeln. Diese Konfliktlösungsmechanismen sind von zentraler Bedeutung und helfen den Konflikt zu entschärfen.

Der Waffenstillstand wird derzeit weitgehend eingehalten. Eine endgültige Entscheidung über den Status der Ostukraine und eine politische Einigung gibt es jedoch noch nicht. Ob diese Einigung in naher Zukunft zustande kommt ist fraglich, denn derzeit sieht es ganz danach aus, als ob Russland einen weiteren sogenannten ‘eingefrorenen Konflikt‘ in der Ostukraine anstrebt – denn dieser könnte die strategischen und realpolitischen Interessen Moskaus bedienen. Es scheint also ganz so, als ob die wichtigen Konfliktlösungsmechanismen der OSZE nur ein Symptom bekämpfen, nicht aber die wirkliche Ursache.

Gründe für die erneute Ost-West Konfrontation

Um die erneute Konfrontation zwischen Russland und dem Westen zu verstehen, muss man sich geschichtlich mit der Zeit nach dem Fall der Berliner Mauer beschäftigen. Im Februar 1990 begannen Verhandlungen zwischen der Sowjetunion, Amerika, der Bundesrepublik Deutschland (BRD), der Deutschen Demokratischen Republik (DDR), sowie Großbritannien und Frankreich über die Wiedervereinigung Deutschlands (Zwei-plus-Vier-Vertrag). Im Zuge dieser Verhandlungen wurde auch über einen möglichen Beitritt eines wiedervereinigten Deutschlands zur NATO diskutiert. Die westlichen Mächte unterstützten einen solchen Beitritt, welcher jedoch für die Sowjetunion aus real- und sicherheitspolitischen Gründen schwierig war.

Nun scheiden sich die Geister der Historiker, aber auch die der damaligen Politiker, ob man Moskau damals ein Versprechen gegeben hat, die NATO ‘no inch further‘ Richtung Osten zu erweitern. Dies unter der Voraussetzung, dass die Sowjetunion einer Wiedervereinigung Deutschlands – und letztendlich auch einem NATO Beitritts eines wiedervereinigten Deutschlands – zustimmt.

Dies zu beurteilen ist nicht Ziel dieses Artikels. Wichtig ist jedoch festzuhalten, dass damals die Aussagen nicht vertraglich festgehalten wurden und daher ein Spielraum für unterschiedliche Interpretationen besteht. Tatsache ist, dass Russland und der Westen die damaligen Aussagen unterschiedlich interpretieren und sich daraus eine sich ständig zuspitzende Spannung ergeben hat – die bis heute anhält.

Während der 1990er Jahre unternahm Russland außerdem mehrere Anläufe die OSZE in eine vertragliche Sicherheitsorganisation umzuwandeln mit einem Entscheidungsgremium ähnlich dem UNO Sicherheitsrat. [1] Dies – so Moskau – würde Russland mit seinen westlichen Partnern innerhalb einer paneuropäischen Sicherheitsorganisation gleichstellen. Diese Forderung wurde für Moskau speziell nach der Auflösung des Warschauer Paktes von zentraler Bedeutung. Obwohl dieses Konzept von einigen EU Staaten anfänglich unterstützt wurde (bis ca. 1994), konnte es sich nicht durchsetzen und tatsächlich begann die NATO Osterweiterung im Jahr 1999 mit Polen, Tschechien und Ungarn.

Hier ist jedoch wichtig festzuhalten, dass die NATO Russland nicht völlig außen vor gelassen hat. 1994 wurde Russland in die ‘Partnerschaft für den Frieden‘ aufgenommen und 1997 wurde der NATO-Russland Rat gegründet sowie die ‘Grundakte über gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit‘ unterzeichnet.

Weitere NATO Osterweiterungen in den Jahren 2004 und 2009 führten jedoch in Russland zu einem immer stärker werdenden Gefühl der Unsicherheit. Die Grenzen der NATO rückten immer näher an Russland heran. Dies empfand man in Russland als besonders provokant, da der Westen im Jahr 1990 – aus russischer Sicht – versprochen hatte, dies nicht zu tun.

Und hier kommt nun der Konflikt in der Ostukraine ins Spiel. Als die Ukraine unter dem ehemaligen Präsidenten Viktor Janukowytsch kurz davor stand, ein Assoziierungsabkommen mit der EU zu unterzeichnen, intervenierte Moskau. Denn eine westliche Annäherung der Ukraine an die EU (und womöglich zu einem späteren Zeitpunkt auch an die NATO) wäre nicht im geopolitischen und strategischen Interesse Russlands. Die Ukraine stellt einen Puffer zwischen Russland und der NATO dar, außerdem ist die russische Schwarzmeerflotte per Vertrag von 1997 beziehungsweise 2010 in Sewastopol stationiert. Eine westliche Orientierung der Ukraine könnte in den Augen Moskaus all das gefährden. Die völkerrechtlich illegale Annexion der Krim sowie die militärische Unterstützung der Rebellen in der Ostukraine sind in diesem Zusammenhang zu sehen – dies soll jedoch kein Versuch einer Rechtfertigung des russischen Vorgehens im Ukraine Konflikt sein, sondern lediglich eine Abklärung der möglichen Beweggründe.

Ein eingefrorener Konflikt bedient also die Interessen Russlands, da somit die Ukraine gespalten bleibt und dadurch eine vollständige westliche Annäherung des Landes erschwert wird. Andere eingefrorene Konflikte wie jener um Transnistrien oder auch um Abchasien und Südossetien folgen einer ähnlichen Logik.

Dialog zur Ursachenbekämpfung

Um den Kern des Problems zu lösen, muss die OSZE daher neben den wichtigen Konfliktlösungsmechanismen wie der Sonderbeobachtermission oder der Trilateralen Kontaktgruppe, einen ständigen Dialog mit Russland innerhalb der OSZE aufbauen, der sich mit der Ursachenbekämpfung beschäftigt.

Die OSZE eignet sich besonders gut dafür, da sie alle relevanten Staaten auf gleicher Basis in sich vereint und den Begriff der Sicherheit allumfassend definiert. Die OSZE ist die einzige regionale Sicherheitsorganisation nach Kapitel VIII der Charter der Vereinten Nationen, in der Russland mit Amerika, den europäischen Staaten sowie den Nachfolgestaaten der Sowjetunion gleichgestellt ist. Denn in der OSZE herrscht das Konsensprinzip, wonach Beschlüsse nur einstimmig getroffen werden können.

Ein weiterer Vorteil der OSZE ist, dass die Organisation den Begriff der Sicherheit nicht nur militärisch versteht (wie dies in der NATO der Fall ist), sondern auch die wirtschaftliche Komponente inkludiert sowie die Bedeutung und Achtung der Menschenrechte für Sicherheit anerkennt. Diese Definition geht auf die oben beschriebenen drei Körbe von Helsinki zurück. Sie lässt zu, dass der Sicherheitsdialog in der OSZE thematisch ausgeweitet werden kann.

Außerdem hat sich im Zuge der Ukraine Krise herausgestellt, dass die OSZE von sämtlichen Konfliktparteien als neutraler Akteur wahrgenommen wird, der keine wirtschaftlichen oder sonstigen Eigeninteressen verfolgt.

Vor allem hat die OSZE seit den 1970er Jahren bewiesen, dass sie das einzige Forum ist, in dem der Dialog zwischen Ost und West auch während schwierigen Krisen aufrechterhalten werden kann. Der Dialog wurde nicht unterbrochen, auch nicht während der sowjetischen Invasion in Afghanistan (1979), den beiden Kriegen in Tschetschenien (1994-1996 bzw. 1999-2009), dem Krieg zwischen Georgien und Russland (2008), sowie dem seit 2014 andauernden Ukraine Konflikt.

All diese Aspekte machen die OSZE zum idealen Forum eines Dialoges über die Ursachen der erneuten Ost-West Konfrontation. Dieser Dialog sollte zum Ziel haben, ein gemeinsames Verständnis über die Geschichte zu erlangen um somit Versöhnung zu erreichen und um mit neuen Ideen gemeinsam die Zukunft gestalten zu können. Eine Historikerkommission könnte dem Dialog zur Seite stehen.

Diese Idee (sowie eine Reihe anderer Punkte) wurde in einem kürzlich veröffentlichten Bericht des Netzwerks der OSZE Think Tanks ins Spiel gebracht. Das Netzwerk gründet auf einer Idee des OSZE Generalsekretärs Lamberto Zannier. Es wurde formell auf einer OSZE Sicherheitskonferenz im Juni 2013 gegründet. Derzeit umfasst das Netzwerk 44 Rechercheinstitutionen aus 33 Ländern des OSZE Raumes. Es handelt sich bei dem Netzwerk um eine informelle Track II Initiative, die sich zum Ziel gemacht hat, innovative Vorschläge zur Lösung von bestehenden Sicherheitsproblemen des OSZE Raumes vorzulegen. Die Track II Initiative ist vor allem im Bereich von politisch sensitiven Themen von zentraler Bedeutung, da sie wissenschaftlich fundierte Vorschläge außerhalb der politischen und ideologischen Gräben ausarbeiten kann.

Die Empfehlungen des Netzwerks richten sich an den OSZE Weisenrat, welcher im Jahr 2014 unter dem Vorsitz von Botschafter Wolfgang Ischinger beauftragt wurde, Ratschläge zur Festigung der europäischen Sicherheit auszuarbeiten. Der Weisenrat wurde von der OSZE Troika beim OSZE Ministerrat in Basel im Dezember 2014 bestellt, da sich die 57 OSZE Teilnehmerstaaten in Basel nicht auf eine substantielle ministerielle Erklärung im Bezug auf die Ausgestaltung der europäischen Sicherheitsarchitektur und die Rolle der OSZE darin (Helsinki+40 Prozess) einigen konnten. Der Weisenrat besteht aus Vertretern der 57 OSZE Teilnehmerstaaten und ist beauftragt Anfang Dezember seinen Endbericht vorzulegen. Dieser wird mit Spannung erwartet. Zu hoffen ist, dass sich darin Vorschläge befinden, die sich mit der Bekämpfung der Ursachen der heutigen Ost-West Spannungen befassen.

Stephanie Liechtenstein (Foto: Micky Kroell)
Stephanie Liechtenstein (Foto: Micky Kroell)

Stephanie Liechtenstein ist Website-Editorin und Mitglied der Redaktionsleitung von ‘Security and Human Rights’ (www.shrblog.org, Twitter: @SHRblog), einer einmal im Quartal erscheinenden wissenschaftlichen Zeitschrift, die sich der Arbeit und den Grundsätzen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) widmet. Von 2003 bis 2008 hatte sie unterschiedliche Positionen bei der OSZE inne. Sie war unter anderem die leitende politische Assistentin des OSZE Generalsekretärs.
Stephanie Liechtenstein hat einen Master of Science in der Geschichte Internationaler Beziehungen von der London School of Economics and Political Science (LSE) und promoviert derzeit in Politikwissenschaft an der Universität Wien.

QUELLEN

[1] Vergleiche dazu: Wolfgang Zellner (2005) ‘Russia and the OSCE: From High Hopes to Disillusionment‘. Cambridge Review of International Affairs, Vol. 18, Issue 3, pp. 389-402.;
P. Terrence Hopmann (2010) ‘Intergovernmental Organizations and Non-State Actors, Russia and Eurasia: The OSCE’. In Maria Raquel Freire and Roger E. Kanet (Eds.) Key Players and Regional Dynamics in Eurasia: The Return of the Great Game (Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan).

Das “Dublin-System” und wie es (nicht) funktioniert

Das  “Dublin-System” und wie es (nicht) funktioniert

von Daniela Lukits

Das “Dublin-System” regelt, welcher Staat für die Aufnahme der Flüchtlinge und die Bearbeitung eines Asylantrags innerhalb der EU zuständig ist. Angesichts der aktuellen Ereignisse steht es einmal mehr auf dem Prüfstand.

In diesem Jahr 2015 erleben wir einen ungewöhnlich starken Zustrom von Flüchtlingen in die EU, in den Medien auch gerne als „Flüchtlingswelle“ oder „Flüchtlingskrise“ bezeichnet. Gleich vorweg: So schlimm ist es nicht, auch wenn die Asylantragszahlen dieses Jahres die bisherige Höchstmarke aus dem Jahr 1992 (damals wurden EU-weit 672 000 Anträge gestellt) übersteigen dürften, denn bereits im ersten Halbjahr wurden über 432 000 Anträge registriert. Doch das „Dublin-System“, das die Aufnahme der Flüchtlinge und die Zuständigkeit der einzelnen EU-Staaten regelt und schon seit Jahren an massiven Schwächen leidet, kann die hohe Zahl an Neuankömmlingen in einigen wenigen Länder kaum noch bewältigen, weshalb es mancherorts zu chaotischen Zuständen kommt.

Kriterien und Verordnungen

Bevor allerdings auf die Probleme und Mängel dieses Systems eingegangen werden kann, ist eine kurze Erklärung angebracht.
Mit „Dublin-System“ ist eigentlich die 2013 erlassene „Dublin-III-Verordnung“[1] gemeint, die so genannt wird, weil sie ihre Vorgängerin, die „Dublin-II-Verordnung“ von 2003 modifiziert, welche ihrerseits das 1990 geschlossene Dubliner Übereinkommen ersetzt. Diese Verordnung legt Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, fest, die für alle EU-Mitgliedsstaaten sowie für Norwegen, die Schweiz, Liechtenstein und Island gelten.

Die Zuständigkeitsverteilung beruht auf der Grundidee, dass jeder von Drittstaatsangehörigen gestellte Asylantrag von einem Mitgliedsstaat geprüft werden muss. Damit soll einerseits verhindert werden, dass eine Person mehrere Anträge in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten stellt oder sich das Land aussuchen kann, in dem ihr Asylverfahren durchgeführt wird. Überdies legt die Verordnung einheitliche Standards für das Asylverfahren fest, so dass es theoretisch keinen Unterschied machen soll, ob das Verfahren in Italien, Schweden oder Estland durchgeführt wird.

Mit der Stellung des Asylantrages beginnt das sogenannte Zulassungsverfahren, in dem der zuständige Mitgliedsstaat ermittelt wird. Grundsätzlich gilt: Ist die Antragstellerin (wie in den meisten Fällen) illegal in einen Mitgliedstaat eingereist, so ist dieser für die Durchführung ihres Asylverfahrens zuständig. Um leichter herauszufinden, welchen Mitgliedstaat die betreffende Person zuallererst betreten hat, wurde die sogenannte Eurodac-Verordnung[2] erlassen: Von jeder illegal eingereisten Person, die das 14. Lebensjahr vollendet hat, werden Fingerabdrücke abgenommen und in eine Datenbank eingespeist, auf die die Asylbehörden in allen Mitgliedsstaaten zugreifen können. Der zuständige Mitgliedsstaat kann jedoch auch anhand anderer Beweise ermittelt werden, so etwa auch aufgrund der bloßen Aussagen der betroffenen Asylwerbenden.

Von dieser Grundregel gibt es Ausnahmen, wenn beispielsweise ein Antragsteller einen gültigen Aufenthaltstitel oder ein gültiges Visum eines Mitgliedsstaates besitzt oder in einem anderen Mitgliedsstaat Familienangehörige hat.
Besonderes gilt außerdem für das Verfahren mit unbegleiteten Minderjährigen, da das Kindeswohl – wie an mehreren Stellen in der Verordnung betont wird – eine der vorrangigen Überlegungen der Mitgliedsstaaten sein muss. Wenn unbegleitete Minderjährige um internationalen Schutz ersuchen, so ist entweder der Mitgliedsstaat zuständig, in dem sich Familienangehörige der Minderjährigen aufhalten, oder der Mitgliedsstaat, in dem Minderjährige ihren Asylantrag gestellt haben. Es muss auch sichergestellt werden, dass unbegleitete Minderjährige während des gesamten Asylverfahrens Vertreterinnen und Vertreter zur Seite gestellt werden.

Defizite in der Praxis

Soweit zur Theorie; in der Praxis hat sich schon die Dublin-II-Verordnung als mängelhaft erwiesen, wobei manche Defizite meines Erachtens durchaus vorhersehbar gewesen sein mussten. Auch die Neuerungen der Dublin-III-Verordnung zehn Jahre später haben nichts am grundlegenden System geändert. Da die allermeisten Schutzsuchenden über den Land- oder Seeweg in die EU gelangen, sind die an den Außengrenzen gelegenen Länder – vor allem Italien und Griechenland – einer ungleich höheren Belastung ausgesetzt. Schon vor dem Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs waren die Auffanglager in Malta heillos überfüllt und die griechischen Asylbehörden kaum mehr funktionsfähig. Als Konsequenz wurden viele in diesen Ländern ankommende Flüchtlinge nicht einmal registriert, erhielten keinerlei Sozialleistungen, reisten schließlich ungehindert in andere Mitgliedsstaaten weiter und wurden von diesen nach einem monatelang dauernden Zulassungsverfahren wieder in die eigentlich zuständigen Länder abgeschoben, wo sie keine besseren Zustände erwarteten als zuvor.

Im Falle Griechenlands reagierten der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und der Europäische Gerichtshof (EuGH) nach einiger Zeit auf diese Missstände und erklärten Abschiebungen in dieses Land für menschenrechtswidrig. Die vor mehr als zwei Jahren in Kraft getretene Dublin-III-Verordnung sieht als Folge dieser Rechtsprechung nunmehr vor, dass Asylwerbende nicht in einen eigentlich zuständigen Mitgliedsstaat überstellt werden dürfen, wenn dessen Asylverfahren oder Aufnahmebedingungen systemische Mängel aufweisen, die die Gefahr einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung nach sich ziehen können. Die Zuständigkeitsprüfung muss in einem solchen Fall anhand der oben beschriebenen Kriterien fortgesetzt werden; lässt sich kein anderer zuständiger Mitgliedsstaat ermitteln, so wird der Staat, in dem sich die Asylwerbenden aufhalten, zuständig. Diese Vorschrift benachteiligt jedoch jene Asylwerbende, die sich bereits in dem für sie zuständigen Staat aufhalten und dort unwürdigen Haft- und Lebensbedingungen ausgesetzt sind. Problematisch ist weiters, dass die nationalen Behörden bei der Prüfung der Lage in einem anderen Mitgliedsstaat nach eigenem Ermessen entscheiden können und keine einheitliche Vorgehensweise gegeben ist.

Das “Dublin-System” auf dem Prüfstand

Nun steht das „Dublin-System“ einmal mehr auf dem Prüfstand. Nachdem sich in letzter Zeit bei den vor allem aus Syrien und Afghanistan stammenden Flüchtlingen die „Balkanroute“ über Serbien und Mazedonien als Alternative zum noch gefährlicheren Weg über das Mittelmeer etabliert hat, war auch Ungarn in den vergangenen Monaten Ziel zahlreicher Flüchtlinge. Da sich das Land von den übrigen Mitgliedsstaaten im Stich gelassen fühlte, ließ es die Ankommenden ohne Registrierung nach Österreich weiterreisen, von wo die meisten weiter nach Deutschland reisten, so dass die Dublin-III-Verordnung faktisch außer Kraft gesetzt wurde.

Angesichts dieser drastischen Reaktion wird ersichtlich, dass das „Dublin-System“ einer längst fälligen Prüfung unterzogen und grundlegend verändert werden muss. Das Problem liegt hauptsächlich darin, dass sich die Flüchtlinge wie bereits erwähnt auf einige bestimmte Mitgliedsstaaten konzentrieren, während andere weder an einer Außengrenze liegen noch ein beliebtes Zielland darstellen. Allein in Deutschland wurden im Jahr 2014 beispielsweise über 220 000 Asylanträge gestellt, in den baltischen Staaten dagegen waren es jeweils nur wenige Hundert.

Ein naheliegender Ansatz für eine Neuregelung des Zuständigkeitssystems wäre freilich eine Aufteilung aller ankommenden Flüchtlinge auf sämtliche Mitgliedsstaaten, etwa im Hinblick auf deren Bevölkerungszahl oder BIP. Doch wie eine „gerechte“ Verteilung vorgenommen werden soll, ist noch Gegenstand heftiger politischer Diskussionen. Freilich müssten in einem solchen System auch die faktischen Bedingungen hinsichtlich fairer Verfahren, angemessener Unterbringung, Hilfe bei der Integration etc. in allen Mitgliedsstaaten wenigstens annähernd gleich sein. Es ist sicherlich nicht einfach, dies zu bewerkstelligen, zumal auch politische Interessen eine große Rolle spielen. Eine von allen Mitgliedsstaaten akzeptierte Lösung ist daher noch in weiter Ferne. Bis auf weiteres wird das „Dublin-System“ wohl noch herhalten müssen.

Daniela Lukits
Daniela Lukits

Daniela Lukits ist Juristin sowie Absolventin des Masterlehrgangs “Migrationsmanagement” der Universität Salzburg. Sie arbeitete an der Universität Salzburg als Senior Scientist im Fachbereich Völkerrecht und war als Rechtsberaterin für Asylwerbende in der Bundesbetreuungsstelle Traiskirchen tätig. Frau Lukits hat insbesondere zum Thema Altersfeststellungen bei unbegleiteten minderjährigen Asylwerbenden publiziert.

QUELLEN

[1] Verordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013.

[2] Verordnung (EU) Nr. 603/2013 von 26. Juni 2013 .

Statistische Quellen: EUROSTAT.

Näheres über die Neuerungen in der Dublin-III-Verordnung: Mertel, die Zuständigkeitskriterien für Schutzsuchende, FABL 1/2014-I.

Asyl und Bewegungsfreiheit

Asyl und Bewegungsfreiheit

von Andreas Cassee

In der aktuellen Asyldebatte wird meist stillschweigend vorausgesetzt, dass Staaten grundsätzlich das gute Recht haben, Einwanderungswillige abzuweisen. Aber ist ein solches „Recht auf Ausschluss“ überhaupt moralisch begründbar? Oder sollten wir aus ethischer Perspektive ein Recht auf globale Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit anerkennen?

 

Wird in der breiteren Öffentlichkeit über Asylpolitik diskutiert, so steht meist die Frage nach unseren Hilfspflichten gegenüber Flüchtlingen im Vordergrund. Wer zählt als Flüchtling und hat Anspruch auf Schutz: nur politisch Verfolgte oder auch Menschen, die vor anderen existenziellen Bedrohungen fliehen? Nur diejenigen, die es bereits auf sicheren Boden geschafft haben, oder auch Schutzsuchende, die sich erst auf den Weg machen? Wie können die Menschen, die als Flüchtlinge im relevanten Sinn gelten, gerecht auf die europäischen Staaten verteilt werden? Und wie viel sind „wir“ überhaupt zu tun verpflichtet, um Schutzbedürftigen zu helfen?

Die Frage nach einer ethisch vertretbaren Grenzpolitik auf diese Weise zu stellen, bedeutet allerdings, ein tieferliegendes Rechtfertigungsproblem auszublenden. Dass Staaten grundsätzlich dazu berechtigt sind, die Einwanderung nach Maßgabe ihrer eigenen Vorstellungen und Interessen zu beschränken, wird in der politischen Debatte meist stillschweigend vorausgesetzt. Flüchtlinge gelten allenfalls als Ausnahme von der Regel. Und indem die Asyl-Frage als Frage der Hilfspflichten verstanden wird, wird ausgeblendet, dass die Alternative zur Aufnahme von Flüchtlingen nicht etwa die Verweigerung von Hilfe, sondern die Anwendung staatlichen Zwangs ist.

Wer unter vorgehaltener Waffe an der Einreise gehindert oder abgeschoben wird, dem wird nicht bloß „nicht geholfen“. Einwanderungsgesetze werden mit Zwang durchgesetzt. Und wenn irgendetwas einer Rechtfertigung bedarf, dann zweifellos die Anwendung von Zwang. Dies gilt zunächst unabhängig davon, ob diejenigen, die diesem Zwang unterliegen, politisch verfolgt sind oder nicht.

Innerstaatliche und zwischenstaatliche Bewegungsfreiheit

Dass die Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit ein hohes Gut ist, ist im Grundsatz breit akzeptiert. Wenn Menschen ihren Wohnsitz innerhalb eines Landes an einen anderen Ort verlegen wollen, so haben sie ein anerkanntes Menschenrecht, nicht daran gehindert zu werden. Eine Berlinerin, die nach Landau ziehen möchte, ist niemandem den Nachweis schuldig, dass sie in Berlin politisch verfolgt wird. Sie braucht auch nicht zu zeigen, dass ihre Arbeitskraft in Landau dringend benötigt wird. Die Wahl ihres Aufenthaltsorts wird einfach als eine Sache angesehen, die ihrer individuellen Selbstbestimmung unterliegt.

Gibt es eine überzeugende Rechtfertigung dafür, die Sache anders zu sehen, wenn es um die grenzüberschreitende Wanderung von Menschen geht? Weshalb sollte aus einem menschenrechtlichen Anspruch ein Privileg werden, das nach Belieben gewährt oder verweigert werden darf, bloß weil eine Staatsgrenze zwischen dem Ort liegt, an dem ich geboren bin, und dem Ort, an den ich mich bewegen möchte?

Über die moralische Begründbarkeit eines Rechts auf Ausschluss gegenüber Einwanderungswilligen wird seit Ende der 1980er-Jahre eine rege philosophische Debatte geführt. In der breiteren Öffentlichkeit wird diese Diskussion bisher jedoch kaum wahrgenommen. Zu Unrecht. Denn wie dieser Beitrag verdeutlichen soll, ist das Recht auf Ausschluss gar nicht so leicht zu verteidigen.

Rechtfertigungsversuche

Was rechtfertigt den Zwang, der tagtäglich gegen unerwünschte Einwanderungswillige ausgeübt wird? Auf den ersten Blick mag es sinnvoll scheinen, an dieser Stelle auf den Wert der Demokratie zu verweisen: „Unsere Einwanderungsgesetze wurden immerhin demokratisch beschlossen!“ Dass Einwanderungsbeschränkungen, wie wir sie heute kennen, in einem starken Sinn demokratisch legitimiert sind, lässt sich allerdings mit guten Gründen bestreiten. Denn Demokratie könnte man auch so verstehen: Jede Person, die dem Zwang staatlicher Gesetze unterworfen ist, hat einen Anspruch, über den Inhalt dieser Gesetze mitzubestimmen.[1] Und unter dieser Interpretation des demokratischen Gebots sind einseitig beschlossene Einwanderungsbeschränkungen alles andere als demokratisch: Diejenigen Menschen, die durch diese Gesetze an der Einwanderung gehindert werden, haben gerade kein Mitspracherecht.

Die Frage ist also, ob es eine überzeugende Rechtfertigung für die Ansicht gibt, dass die Einwanderungspolitik unter der einseitigen Kontrolle der bisherigen Bürgerinnen stehen sollte. Hier könnte man sich auf die Vereinigungsfreiheit berufen: Genau wie die bisherigen Mitglieder eines Golfclubs das Recht haben, frei darüber zu entscheiden, wen sie in ihre Vereinigung aufnehmen wollen, so sei es auch das gute Recht der bisherigen Bürgerinnen eines Staates, über die Aufnahme von Einwanderungswilligen zu bestimmen[2].

Diese Analogie zwischen Staaten und Clubs schießt allerdings weit über das Ziel hinaus. Denn private Vereine haben nicht nur das Recht, Außenstehende abzuweisen, sie dürfen auch bisherigen Mitgliedern die Mitgliedschaft wieder entziehen oder ihren Nachkommen die Aufnahme verweigern. Dass ähnliches auch für Staaten gilt, dürften selbst die flammendsten Befürworter von Einwanderungsbeschränkungen nicht behaupten wollen. Und schließlich lässt sich auf Grundlage der Vereinigungsfreiheit nicht nur ein Argument für ein Recht auf Ausschluss, sondern auch ein gewichtiges Argument gegen ein solches Recht formulieren. Einwanderungsbeschränkungen nehmen uns die Freiheit, mit Menschen aus anderen Ländern Familien, Wohngemeinschaften oder Fußballclubs zu gründen, ohne dafür jemanden um Erlaubnis bitten zu müssen. Weshalb sollten die Ausschlussrechte des Staates so wichtig sein, dass sie eine Einschränkung der Vereinigungsfreiheit mit Blick auf alle anderen Vereinigungsformen rechtfertigen?

„Liberale Nationalisten“ beantworten diese Frage nach der besonderen Bedeutung staatlicher Ausschlussrechte damit, dass Staaten typischerweise die institutionelle Heimat einer kulturellen Nation seien[3]. Es sei das gute Recht jeder Nation, über ihre kulturelle Zukunft zu entscheiden, und dafür sei auch das Recht notwendig, über kulturelle Veränderungen entscheiden zu können, die sich durch den Zuzug von Menschen mit anderen kulturellen Hintergründen ergeben.

Dagegen lässt sich allerdings zweierlei einwenden. Auf der empirischen Ebene fragt sich, ob die nationale Zugehörigkeit tatsächlich die tiefgreifende Bedeutung hat, die ihr von liberalen Nationalisten zugeschrieben wird. Was hat eine strenggläubige Katholikin aus Oberbayern kulturell mit einem atheistischen Berliner Punk gemeinsam, das beide von Einwanderungswilligen unterscheidet? Sind nicht andere Dimensionen der individuellen Identität mindestens ebenso wichtig wie die nationale? Hat unsere bayrische Katholikin nicht möglicherweise mehr mit einer ebenso frommen Katholikin aus Peru gemeinsam als mit dem gottlosen Punk? Überschneidet sich das Selbstverständnis einer linken Feministin aus Deutschland nicht mehr mit dem Selbstverständnis linker Feministinnen aus der Türkei als mit demjenigen ihrer konservativen Mitbürger?

Vor allem aber sehen wir kollektive Präferenzen über die Weiterentwicklung der gemeinschaftlichen Kultur heute normalerweise nicht mehr als Grund an, individuelle Freiheitsrechte zu beschränken. Selbst wenn eine Mehrheit die Präferenz haben sollte, in einem christlichen Land zu leben, erkennen wir darin beispielsweise keine Rechtfertigung für eine Beschränkung der Religionsfreiheit. Und bloß weil eine Mitbürgerin die „falsche“ Musik hört, sehen wir uns nicht dazu berechtigt, ihr das Recht abzusprechen, sich frei im Land zu bewegen. Weshalb also sollten wir ähnliche kollektive Präferenzen über die Weiterentwicklung der nationalen Kultur als Grund ansehen, die zwischenstaatliche Bewegungsfreiheit zu beschränken?

Ein Paradigmenwechsel

Auch wenn die philosophischen Argumente für ein Recht auf Ausschluss hier nur selektiv und holzschnittartig wiedergegeben werden konnten: Der Vorwurf, dass Einwanderungsbeschränkungen, wie wir sie heute kennen, letztlich nur dem Schutz unverdienter Vorteile derer dienen, die mit der „richtigen“ Staatsbürgerschaft geboren sind, ist schwer von der Hand zu weisen. Nicht ganz zu Unrecht wird die Staatsbürgerschaft in einem wohlhabenden Staat deshalb mit den feudalen Privilegien des Mittelalters verglichen[4].

Es gibt also gute Gründe für einen migrationspolitischen Paradigmenwechsel: Weg von einem Paradigma, das Einwanderungsbegehren wie Heiratsanträge behandelt, die anzunehmen keinerlei Pflicht besteht. Hin zu einem Paradigma, wie es heute bei der innerstaatlichen Wanderung von Menschen selbstverständlich ist. Es ist grundsätzlich das gute Recht jedes Menschen, frei darüber zu entscheiden, wo er sich niederlassen möchte. Und jede Abweichung von diesem Grundsatz bedarf einer Rechtfertigung, die aus unparteiischer Perspektive akzeptabel ist.

Das heißt nicht, dass Restriktionen unter keinen denkbaren Umständen gerechtfertigt sein könnten. Natürlich sind Situationen vorstellbar, in denen der Anspruch auf Bewegungsfreiheit mit anderen gerechtfertigten Ansprüchen kollidiert, etwa wenn eine sehr hohe Einwanderungsrate die Gewährleistung zentraler Ansprüche derer „Drinnen“ unmöglich macht. Allerdings müssten Restriktionen in solchen Fällen verhältnismäßig sein: Der bloße Hinweis darauf, dass „nicht alle kommen können“, ist keine Rechtfertigung dafür, den nächsten nicht aufzunehmen. Und in der Realität dürften wir dem Punkt, an dem Restriktionen aus solchen Gründen legitim sind, allenfalls bei einigen Fällen extremer Süd-Süd-Migration jemals nahe gekommen sein.

Zugegeben: Die Anerkennung eines Rechts auf globale Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit ist weder kurz- noch mittelfristig erreichbar. Aber sie ist ein Ziel, auf das wir langfristig hinarbeiten sollten. Und wir können im Hier und Jetzt damit beginnen. Beispielsweise, indem wir denjenigen Menschen Bewegungsfreiheit einräumen, deren Selbstbestimmungsrechte im Herkunftsland mit Füßen getreten wurden. Hören wir also auf, darüber zu streiten, wie wir Flüchtlinge auf die europäischen Staaten verteilen sollten, und gestehen wir ihnen das Recht zu, sich selbst zu verteilen.

 

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Andreas Cassee

Andreas Cassee ist Philosoph. Gemeinsam mit Anna Goppel hat er den Band „Migration und Ethik“ (Mentis 2012) herausgegeben. Zurzeit ist er Postdoc Fellow am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin.

QUELLEN

[1] Abizadeh, Arash, 2008: Democratic Theory and Border Coercion: No Right to Unilaterally Control Your Own Borders, in: Political Theory 1/36, S. 37–65.

[2] Wellman, Christopher H., 2008: Immigration and Freedom of Association, in: Ethics 1/119, S. 109–141.

[3] Miller, David, 2005: Immigration: The Case for Limits, in: Andrew I. Cohen und Christopher H. Wellman (Hg.), Contemporary Debates in Applied Ethics, Blackwell: Malden (Massachusetts), S. 193–206.

[4] Carens, Joseph H., 1987: Aliens and Citizens: The Case for Open Borders, in: The Review of Politics 2/49, S. 251–273.

Die OSZE 40 Jahre nach Helsinki: Dialog statt Konfrontation – auch in Zeiten der Krise?

Die OSZE 40 Jahre nach Helsinki: Dialog statt Konfrontation – auch in Zeiten der Krise?

von Ursel Schlichting

Angesichts der Rückkehr des Krieges nach Europa sind die Gründungsgedanken der OSZE heute wieder hochaktuell. Nach einer langen Phase des Bedeutungsverlusts zeigt sich in Zeiten der Ukraine-Krise die Notwendigkeit eines multilateralen Forums für den Dialog über die europäische Sicherheit, das Russland als gleichberechtigten Partner einbezieht.

Die Anfänge der OSZE (1975-1990)

Die Unterzeichnung der Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) am 1. August 1975 war der Höhepunkt zweijähriger Verhandlungen, die im Juli 1973 in Helsinki eröffnet worden waren. Dass wir in diesem Jahr den 40. Jahrestag dieses Ereignisses feiern, ist ein Indiz dafür, dass der Gedanke kooperativer Sicherheit und des permanenten multilateralen Dialogs über die Sicherheit in Europa auch 25 Jahre nach dem Ende des Kalten Krieges nichts an Aktualität eingebüßt hat. Der Nachfolgerin der KSZE, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), gehören heute 57 Staaten aus Europa, Nordamerika und Asien, darunter alle Nachfolgestaaten der Sowjetunion, an. Ich möchte im Folgenden einen Bogen schlagen von den Anfängen der KSZE/OSZE über ihre Rolle in Europa nach dem Ende des Kalten Krieges bis hin zu ihrem unerwarteten Bedeutungsaufschwung in der Ukraine-Krise.

In der Phase von 1973/1975 bis zum Ende des Kalten Krieges, in der es mehr als einmal zu bedrohlichen Situationen kam, in denen ein „heißer“, mit Atomwaffen geführter Krieg zwischen den hochgerüsteten Blöcken möglich schien, entfalteten sich die bis heute unverwechselbaren Merkmale der KSZE/OSZE: der multilaterale, über politische und ideologische Grenzen und Blockmentalitäten hinweg geführte Dialog über Sicherheit in Europa und das umfassende Verständnis von Sicherheit. Danach ist Sicherheit nur dann gewährleistet, wenn Menschenrechte als ihr integraler Bestandteil begriffen werden und politisch-militärischen Fragen sowie Wirtschafts- und Umweltthemen gleichgestellt sind. Grundlage des Sicherheitsdialogs und der Zusammenarbeit in allen drei Bereichen der Sicherheit ist die Schlussakte von Helsinki. Sie umfasste drei damals als „Körbe“ bezeichnete Themenbereiche: 1. Sicherheit in Europa, 2. Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Umwelt sowie 3. Zusammenarbeit im humanitären Bereich.[1] Der „Sicherheitskorb“ enthielt neben einem Dokument über vertrauensbildende Maßnahmen einen zehn Prinzipien umfassenden Katalog („Dekalog“), der die Beziehungen zwischen den Teilnehmerstaaten regeln sollte. Hierzu gehörten u.a. die souveräne Gleichheit der Teilnehmerstaaten, der Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt, die Unverletzlichkeit der Grenzen, die territoriale Integrität der Staaten sowie das Gebot der friedlichen Regelung von Streitfällen. Die Helsinki-Schlussakte gilt als „Gründungsdokument“ der KSZE/OSZE, wenn auch nicht im völkerrechtlichen Sinne, und der Dekalog ist noch heute der zentrale „Verhaltenskodex“ für ihre Teilnehmerstaaten.

Die Schlussakte von Helsinki war jedoch nicht nur die Grundlage für den Dialog zwischen den Regierungen in Ost und West. Sie wurde auch von den Bevölkerungen wahrgenommen und in den folgenden Jahren zu einem Referenzdokument für Oppositionelle und Dissidenten in Osteuropa, die das einforderten, was ihre Staats- und Regierungschefs in Helsinki unterschrieben hatten: die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Gedanken-, Gewissens-, Religions- oder Überzeugungsfreiheit, das siebte Prinzip des Dekalogs von Helsinki.

Das Ende des Kalten Krieges: die Vision eines friedlichen Europas und die Institutionalisierung der KSZE (1990-1994)

Es war ein Dokument der KSZE, das das Ende des Kalten Krieges besiegelte: In der Charta von Paris für ein neues Europa vom 21. November 1990 erklären die Staats- und Regierungschefs aus Ost und West das „Zeitalter der Konfrontation und der Teilung Europas“ für beendet. Es breche nun „ein neues Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit an“, in dem Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte gewährleistet sein sollten.

Zu dieser Vision eines friedlichen Europas gehörte für viele auch der Verzicht auf Militärbündnisse. Der Warschauer Vertrag war 1991 aufgelöst worden – wozu braucht man nun noch die NATO? Ein Vorschlag für eine alternative Sicherheitsarchitektur sah vor, die KSZE zu einer gesamteuropäischen Sicherheitsorganisation weiterzuentwickeln – beruhend auf einem Sicherheitsvertrag und ausgestattet mit einem Sicherheitsrat und eigenen Streitkräften, eventuell sogar durch die Umwandlung der NATO in ihren militärischen Arm. Letztendlich erwiesen sich diese Vorstellungen jedoch als unrealistisch. Nicht nur war der Westen natürlich nicht bereit, die NATO aufzulösen oder sie einer Organisation zu unterstellen, in der Russland ein gleichberechtigtes Mitspracherecht hatte. Es passte auch nicht zu dem sich allen feierlichen Erklärungen zum Trotz hartnäckig haltenden Denken in den Kategorien von „Siegern“ und „Verlierern“ des Kalten Krieges.

Auch in anderer Hinsicht wich die Euphorie schnell der Ernüchterung: Neue, innerstaatliche Konflikte, zumeist interethnische oder „Nationalitätenkonflikte“, die nicht selten in Sezessionskonflikte mündeten, eskalierten in der ehemaligen Sowjetunion und im zerfallenden Vielvölkerstaat Jugoslawien zu verheerenden Kriegen und zeigten überdeutlich, das ein friedliches Europa noch in weiter Ferne lag.

In dieser Zeit wird eine umfassende schrittweise Institutionalisierung der KSZE eingeleitet. Fast alle Organe und Institutionen der heutigen OSZE gehen auf Beschlüsse aus den Jahren 1990-1994 zurück. Gleichzeitig beginnt die Entwicklung eines umfangreichen Instrumentariums zur präventiven Diplomatie und es werden die ersten Langzeitmissionen zur Normalisierung der Lage nach Konflikten entsandt, die im Laufe der Jahre zu einem Markenzeichen der OSZE werden sollten. Auf dem Budapester Gipfeltreffen im Dezember 1994 wird die KSZE schließlich in die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umbenannt.

Von der Normensetzung zur Implementierung: die Ausweitung des Aufgabenspektrums und der Weg in die Krise (ab 1995)

Im Mittelpunkt dieser Phase standen die Lösung der „eingefrorenen“ Konflikte im postsowjetischen Raum, die Konfliktnachsorge und Friedenskonsolidierung, vor allem im ehemaligen Jugoslawien, sowie die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten, hauptsächlich in den Transformationsländern. Der Beginn dieser Phase ist gleichzeitig auch die Blütezeit der Langzeitmissionen und Feldoperationen der OSZE, von der OSZE-Mission in Tadschikistan über die 2001 beendeten Missionen in Estland und Lettland, die zur Entschärfung der Konflikte mit den dortigen russischen Minderheiten beitrugen, bis zu den großen OSZE-Missionen in Bosnien und Herzegowina und im Kosovo. Auch zwei weitere Institutionen der OSZE erweisen sich in dieser Zeit als Erfolg: das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, das umfangreiche Wahlbeobachtungen durchführt, und der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten, der durch seine auf Unparteilichkeit und Vertraulichkeit aufbauende stille Diplomatie zur Vermittlung in zahlreichen, nationale Minderheiten betreffenden Konflikten beiträgt.

Seit Mitte der 1990er Jahre nahm das Interesse der mittelosteuropäischen Staaten an der OSZE erheblich ab. Für sie erweisen sich die Europäische Union aus wirtschaftlichen Gründen und die NATO aus Gründen der militärischen Sicherheit als attraktiver. 1999 beginnt die schrittweise NATO-Osterweiterung, 2004 die Erweiterung der EU. Einige GUS-Staaten wie die Ukraine und Georgien geraten dadurch schon früh zwischen die Fronten.

Seit Ende der 1990er Jahre versuchte die OSZE den durch die NATO- und die EU-Erweiterung drohenden Bedeutungsverlust durch neue Aufgaben und Tätigkeitsfelder zu kompensieren. Die 1999 auf dem Istanbuler Gipfeltreffen verabschiedete Europäische Sicherheitscharta sowie die 2003 auf dem Maastrichter Ministerratstreffen vereinbarte OSZE-Strategie gegen Bedrohungen der Sicherheit und Stabilität im 21. Jahrhundert identifizieren neben der anhaltenden Bedrohung durch zwischen- und innerstaatliche Konflikte zahlreiche neue Sicherheitsrisiken: internationaler Terrorismus und gewalttätiger Extremismus, organisierte Kriminalität (Waffen-, Drogen- und Menschenhandel), wirtschaftliche Probleme und Umweltschäden sowie Diskriminierung und Intoleranz. Terrorismusbekämpfung, Polizeiarbeit, Sicherung und Schutz von Grenzen im Zusammenhang mit der Bekämpfung transnationaler Bedrohungen und organisierter Kriminalität sowie die Bekämpfung von Diskriminierung und Intoleranz entwickeln sich in der Folge zu wichtigen neuen Tätigkeitsbereichen. Als regionale Schwerpunkte kristallisierten sich Südosteuropa, der Südkaukasus und Zentralasien heraus.

Die politische Bedeutung der OSZE als europäische Sicherheitsorganisation nahm im gleichen Zeitraum hingegen ab.

Innerhalb der OSZE spiegelte sich alsbald die erneute politische Konfrontation zwischen „Ost“ und „West“ wider. Russland und andere GUS-Staaten kritisierten die geografisch unausgewogene Verteilung der Feldoperationen der OSZE, deren Einmischung in die inneren Angelegenheiten der Gaststaaten sowie die Wahlbeobachtung durch das BDIMR. Sicherheitspolitische Themen würden außerdem zunehmend zugunsten einer überzogenen Konzentration auf Fragen von Demokratie und Menschenrechten zum Nachteil der Teilnehmerstaaten „östlich von Wien“ vernachlässigt. Aber auch die nicht unmittelbar die OSZE betreffenden Auseinandersetzungen z.B. über den NATO-Einsatz gegen Serbien im Kosovo-Konflikt 1999 oder die Stationierung eines Raketenabwehrsystems in Polen und der Tschechischen Republik – kurz: die Missachtung russischer Interessen und Standpunkte im internationalen Kontext – wirkten sich nachteilig auf die Atmosphäre innerhalb der Organisation aus. Der russisch-georgische Krieg im August 2008 wird schließlich zum – international unterschätzten – Vorboten der Ukraine-Krise.

Die neuen Tätigkeitsschwerpunkte der OSZE bargen zudem die Gefahr der Verzettelung, unnötiger Arbeitsüberschneidungen und kräftezehrender Konkurrenz mit anderen internationalen Organisationen, insbesondere der EU. Schon bald sprechen Beobachter von einer tiefen Krise der OSZE, von einem „Nischendasein“ und vom letztendlich unvermeidbaren politischen Niedergang.

Die Ukraine-Krise als Bewährungsprobe: Eintagsfliege oder neue Chance?

Unter dem Eindruck des russisch-georgischen Krieges hatte die OSZE seit Ende 2008 begonnen, sich wieder auf ihre komparativen Vorteile und ihre Kernkompetenzen zu besinnen: das Konzept der umfassenden und kooperativen Sicherheit, den offenen, permanenten, multilateralen Dialog und ihre Kompetenzen in den Bereichen Konfliktverhütung, friedliche Konfliktlösung und Stabilisierung in der Konfliktfolgezeit. Ein erstes greifbares Ergebnis war ein Beschluss über die Verstärkung der Fähigkeiten der OSZE u.a. in den Bereichen Frühwarnung und frühzeitiges Handeln vom Dezember 2011. Auf dieser Grundlage wurden die Krisenreaktionsverfahren der OSZE in den folgenden Monaten weiterentwickelt. Vor allem zwei Neuheiten zahlten sich schließlich in der 2014 eskalierenden Ukraine-Krise aus: ein OSZE-internes Verzeichnis von Personen, die als sogenannte „First Responders“ aus den Reihen bereits im Sekretariat oder in Feldoperationen tätiger OSZE-Mitarbeiter für die möglichst rasche Entsendung in Krisengebiete ausgewählt werden können, sowie die Entwicklung eines virtuellen Ausrüstungspools, der bei Bedarf rechtzeitig wichtige Ausrüstungsgegenstände bereitstellt. Beide ermöglichten den sofortigen Aufbau und die schnelle Entsendung der OSZE-Sonderbeobachtermission (SMM) in die Ukraine, deren erstes Team bereits am 21. März 2014, nur Minuten nach dem im Ständigen Rat im Konsens aller 57 Teilnehmerstaaten verabschiedeten Einsatzbeschluss, startete. Die Entsendung der SMM ist zweifellos ein Glanzpunkt der Krisenreaktion seitens der OSZE.[2] Wenig später wurden zudem OSZE-Beobachter an zwei russische Grenzkontrollposten entsandt.

Die Ukraine-Krise hat zu einer unverhofften Aufwertung der OSZE geführt. Trotz der zunehmenden Spannungen zwischen Russland und dem Westen wird die Organisation weiterhin als Forum für den Sicherheitsdialog akzeptiert und genutzt. Die Bedeutungszunahme ist gewiss auch der raschen Reaktion des Schweizer OSZE-Vorsitzes auf die Krise zu verdanken, der vom Instrumentarium der OSZE zur Konfliktbearbeitung schon früh Gebrauch machte, indem er u.a. Sonderbeauftragte als Vertreter des Vorsitzes in unterschiedliche Verhandlungsformate entsandte. Zu nennen ist hier vor allem die Trilaterale Kontaktgruppe aus Vertretern der Ukraine, Russlands und der OSZE. Die Kontaktgruppe einigte sich am 5. September 2014 in Minsk auf ein zwölf Punkte umfassendes Protokoll, das auch von Vertretern der Separatisten unterzeichnet wurde und u.a. einen Waffenstillstand vorsah, dessen Umsetzung am 19. September in einem Memorandum konkretisiert wurde und der von der OSZE überwacht werden soll. Das Minsker Abkommen vom 12. Februar 2015 übertrug der OSZE zusätzlich die Aufgabe, den Abzug schwerer Waffen aus der vereinbarten Sicherheitszone zu überwachen. Auch wenn sich bislang gezeigt hat, dass die Vereinbarungen ebenso brüchig sind wie der Waffenstillstand, geben sie doch Hoffnung auf eine Entspannung der Lage.

Fazit

Die KSZE hat mit der Schlussakte von Helsinki 1975 und mit der Charta von Paris 1990 Geschichte geschrieben. Ihre Nachfolgerin, die OSZE hat sich um die Implementierung der dort gesetzten Normen verdient gemacht. Nach einer Zeit der Um- und Neuorientierung hinsichtlich ihrer Aufgaben, Kompetenzen und Tätigkeitsschwerpunkte, einer Zeit der Ungewissheit über ihre zukünftige Relevanz, der Suche nach einem Platz im Geflecht europäischer Organisationen, scheinen sich mit dem Engagement der OSZE in der Ukraine-Krise nun vorsichtig positive Antworten abzuzeichnen. Die Stärke der OSZE liegt noch immer darin, den Dialog über Sicherheit in Europa über politische und ideologische Trennlinien hinweg sowie in Krisen- und Konfliktsituationen aufrechtzuerhalten. Sie ist nach wie vor das einzige Forum für den multilateralen Sicherheitsdialog in Europa, in das Russland formal gleichberechtigt eingebunden ist. Auch wird der OSZE – anders als der EU – kein Eigeninteresse im Ukraine-Konflikt unterstellt. Mit der Einführung neuer und der Stärkung bewährter Instrumente hat sie gute Chancen, die Aufgabe der Konfliktprävention, der friedlichen Konfliktlösung und der Konfliktnachsorge auch in Zukunft erfolgreich wahrzunehmen und dazu beizutragen, eine erneute Teilung Europas zu verhindern.

Mit der Zustimmung zur Entsendung der Sonderbeobachtermission und zur Stationierung der Beobachter in den russischen Grenzkontrollposten hat Russland signalisiert, dass es nicht alle Brücken abbrechen will, dass sein Interesse an Kooperation und an der Aufrechterhaltung des sicherheitspolitischen Dialogs nicht vollständig erloschen ist. Das oftmals als „Bremse“ des Entscheidungsprozesses in der OSZE kritisierte Konsensprinzip hat sich in der Ukraine-Krise als positiv erwiesen: Die Zustimmung aller Teilnehmerstaaten zu den Aktivitäten der Organisation erhöht nicht nur allgemein die Legitimität der OSZE. Das Konsensprinzip hat in diesem Fall auch dafür gesorgt, dass die OSZE von Russland als Beobachter und Vermittler akzeptiert wird, da sie sich nicht mit einem Mehrheitsbeschluss über die Interessen Russlands hinwegsetzen kann.

„Wenn die Organisation nun im Falle des Konflikts in der Ukraine wieder im Vordergrund steht, dann sicher auch deshalb, weil sie das Ost-West-Forum par excellence geblieben ist und die anderen Organisationen trotz ihrer Erweiterung nach Osten von Moskau aus gesehen doch ‚westliche‘ Organisationen geblieben sind […] Die dortigen Ereignisse haben vor allem die unbedingte Notwendigkeit der zehn Prinzipien der Schlussakte und [die Notwendigkeit] der Charta von Paris wieder in Erinnerung gerufen, die als Leitlinien zur Lösung der Probleme unerwartete Aktualität erhalten haben. […] Die Schlussakte von Helsinki und die Charta von Paris samt allen seither verabschiedeten Dokumenten sind heute wichtiger denn je.“[3]

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Ursel Schlichting

Ursel Schlichting, M.A. ist wissenschaftliche Referentin am Institut für Frieden und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg und seit 2000 Chefredakteurin des OSZE-Jahrbuchs.

QUELLEN

[1]             Die drei „Körbe“ entsprechen den heutigen „Dimensionen“ der OSZE: der politisch-militärischen Dimension, der Wirtschafts- und Umweltdimension sowie der menschlichen Dimension.

[2]             Ein spannender Bericht über das Zustandekommen der SMM ist der Beitrag von Claus Neukirch, The Special Monitoring Mission to Ukraine: Operational Challenges and New Horizons, in: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSCE Yearbook 2014, Baden-Baden 2015, S. 183-197.

[3]             Marianne von Grünigen/Hans-Jörg Renk, 40 Jahre Schlussakte von Helsinki – ein Grund zum Feiern?, in: Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 2014, Baden-Baden (i.E.).

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